II OW 55/20

Dnia 28 sierpnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Dyrektorem Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] w sprawie wskazania organu właściwego do nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruncie postanawia: oddalić wniosek.

Pismem z 11 lutego 2020 r. Prezydent Miasta [...] (wnioskodawca) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dyrektorem Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] (DZZWP) poprzez wskazanie tegoż organu jako właściwego do załatwienia spraw odnośnie nakazania właścicielowi działki Nr [...] obręb ewid. [...] – przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruncie sąsiednim, tj. na działkach oznaczonych geodezyjnie nr [...],[...],[...], położonymi w [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. wyłączyło Wójta Gminy [...] od prowadzenia postępowania w sprawach dotyczących przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruncie sąsiednim na w/w działkach i wyznaczyło organ wnioskujący do ich załatwienia. Akta administracyjne wyłączony organ nadesłał Prezydentowi Miasta [...] w dniu 5 lipca 2019 r. Organ wnioskujący wskazał, że po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym uznał, że nie jest właściwy do załatwienia spraw wyłuszczonych w petitum wniosku. Przywołano dalej treść pisma z 26 sierpnia 2019 r. A. Z., jako pełnomocnika strony – J. Z., w którym podnosi, cyt.: "Jak wynika z treści żądania strony sprawa dotyczy naruszenia gospodarki wodnej poprzez przerwanie w dwóch miejscach kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z posesji J. Z. do najbliższego rowu wód opadowych położonego obecnie na zwałowisku "[...]", podniesienia terenu na działkach [...] (obecnie [...]) i [...] oraz wybrania z ciągu rurek na działce [...] (ukrytych pod nakładem nadsypanym przez SRK w roku 2011-2012 co zostało ujawnione podczas odkopywania rurociągu przez biegłego sądowego w 2016 r. - patrz opinia uzupełniająca biegłego J. D.) podczas wykonywania nielegalnych prac odwodnieniowych przez SRK, co spowodowało dwukrotne zalanie piwnic domu rodzinnego wnioskodawcy.". Prezydent Miasta [...] przywołując ustalenia zawarte w w/w opinii biegłego, z których wynika, że szkody powstałe poprzez zalanie piwnic domu mieszkalnego J. Z. spowodowane zostały przerwaniem rurociągu odprowadzającego wody deszczowe, odwadniającego nieruchomość – działkę nr [...] – w kierunku dawnego rowu melioracyjnego, znajdującego się obecnie pod nasypem zwałowiska "[...]", naprowadza, że rurociąg ten ma charakter urządzenia wodnego, co w przypadku jego rozbiórki lub likwidacji bez wymaganego pozwolenia wodno-prawnego skutkować ma zastosowaniem art. 64a ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania - złożenia wniosku J. Z. w Urzędzie Gminy [...], t.j. Dz. U. 2012, poz. 145 ze zm., dalej: uPw 2001). We wniosku wskazano ponadto, że w sprawie służebności związanej z odprowadzaniem wód opadowych z działki strony orzekał Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z [...] grudnia 2012 r., [...]. Zdaniem wnioskodawcy w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 29 ust. 3 uPw 2001 i organ gminy nie posiada kompetencji, by nakazać odbudowę nielegalnie rozebranego urządzenia wodnego. Zarazem wskazano, że w 9 innych sprawach umorzono postępowanie w przypadku nieruchomości, na których nie był zlokalizowany rurociąg odprowadzający wody opadowe. Naprowadza dalej organ wnioskujący, że na roboty, które spowodowały zniszczenie rurociągu, udzielone zostało pozwolenie wodnoprawne dla [...] S.A. w [...] (SRK) decyzją Starosty [...] z [...] października 2012 r. wywodząc następnie, że gdy w wyniku tych robót spowodowano szkody, organ właściwy do pozwoleń wodnoprawnych może je cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania. W sprawie z wniosku J. Z. zastosowanie – w opinii wnioskującego organu – mają cytowane w jego uzasadnieniu przepisy uPw 2001 dotyczące rozbiórki lub likwidacji urządzeń wodnych, odprowadzania wód (szczególnego korzystania z wód) i związanych z tym pozwoleń wodnoprawnych oraz legalizacji, które w tym zakresie dają kompetencje właściwym organom Wód Polskich. To w kompetencjach właściwego organu wydającego pozwolenie wodnoprawne leżą kwestie kontroli utrzymania, likwidacji, przebudowy, wykonania urządzeń wodnych. Właściwy organ Wód Polskich z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia. We wniosku Prezydenta Miasta [...] zwrócono uwagę, że SRK działała na podstawie udzielonego uprzednio pozwolenia wodnoprawnego, jest podmiotem winnym spowodowania szkód na nieruchomości J. Z., a szkody nie wynikają ze zmiany stanu wodnego na gruncie, co ma potwierdzać orzeczenie Sądu Okręgowego w [...] z [...] maja 2018 r., [...]. Końcowo stwierdzono we wniosku, że SKO wskazało organ wnioskujący jako właściwy w stosunku do enumeratywnie wskazanych gruntów, natomiast co do pozostałych działek postępowanie prowadzone jest przez inny organ – Wójta Gminy [...], w aspekcie obawy przed wydaniem orzeczenia bezprzedmiotowego lub niewykonalnego w sytuacji odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez ten organ. J. Z. odnosząc się w piśmie procesowym z 15 kwietnia 2020 r. do treści wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wskazał, że zawiera ono "zakłamania" i jego zdaniem jest to działanie celowe polegające na pozbyciu się przez Prezydenta Miasta [...] orzekania w tych sprawach, które do czasu wyłączenia Wójta Gminy [...] z prowadzenia postępowania postanowieniem SKO prowadzone było jako jedno postępowania administracyjne. Naprowadza, że w sprawie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2018 r., II OSK 194/17, oddalający skargę kasacyjną Gminy [...] od wyroku WSA w Gliwicach z 22 września 2016 r., II SA/Gl 6556/16 oddalającego skargę. Niezrozumiałe dla niego ma być wyłączenie przez Kolegium Wójta Gminy [...] i podzielenie sprawy na 12 odrębnych spraw. Przywołuje motywy jednej z decyzji SKO w sprawie z jego odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...]. W tym też aspekcie, a także podkreślając swą wolę wyrażoną w źródłowym podaniu wszczynającym postępowanie i jego następczym sprecyzowaniu wywodzi, że domaga się rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 29 ust. 3 uPw 2001, tak, jak to wskazano w motywach wydanego w granicach sprawy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. J. Z. kwestionuje zasadność wytoczenia sporu kompetencyjnego z powoływaniem się na przepisy ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2018, poz. 2269, uPw). Kwestionuje ustalenia wnioskującego organu i wywodzi, że SRK w 2011 r. nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego na wykonywane przez siebie prace polegające na regulacji stosunków wodnych w obrębie zwałowiska "[...]". Roboty, w stosunku do których pozwolenie wodnoprawne wydano SRK w 2012 r. także były nielegalne, nadto nie mają nic wspólnego z robotami wykonanymi przez ten podmiot w 2011 r., a które były asumptem do wniesienia przez stronę źródłowego podania. Twierdzenie organu wnioskującego, że w sprawie chodzi o ustalenie czy roboty te zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym są fałszywe. J. Z. powołuje się na legalność zrealizowania rurociągu odprowadzającego wody deszczowe z rodzinnej nieruchomości, dołączając wyroki Sądu Okręgowego w [...][...] i Sądu Apelacyjnego w [...][...] oraz wywodzi, że zaprzeczają one twierdzeniom wniosku Prezydenta Miasta [...]. Końcowo wskazuje, że bez naprawy rurociągu nie może przystąpić do żadnych robót wewnątrz piwnic. W aktach sprawy brak jest odpowiedzi na wniosek Dyrektora Zarządu Zlewni w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny). W zawisłej sprawie wbrew twierdzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...], nie zaistniał spór kompetencyjny pomiędzy tym organem i Dyrektorem Zarządu Zlewni Wodnego Wody Polskie. Stan faktyczny sprawy jest bowiem taki, że Prezydent Miasta [...] prowadził postępowanie administracyjne pod kątem przesłanek z art. 29 uPw 2001, w toku którego SKO postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. wyłączyło od załatwienia sprawy Wójta Gminy [...] i wyznaczyło do załatwienia sprawy wnioskujący organ. Akta administracyjne zostały przekazane organowi wnioskującemu 5 lipca 2019 r., Prezydent Miasta [...] zaś z wnioskiem o rozpatrzenie – w jego przekonaniu występującego sporu kompetencyjnego – wystąpił w dniu 11 lutego 2020, dokonując odmiennej kwalifikacji materialnoprawnej podania J. Z., niż jednoznacznie wyrażonego przez tę stronę postępowania administracyjnego. Jak wynika z powyższego nie zaistniała sytuacja wymagana do stwierdzenia, że ma miejsce spór kompetencyjny pomiędzy wskazanymi we wniosku organami administracji publicznej. Wyeksponować wypadnie, że DZZWP w ogóle w przedmiocie sporu nie zajął stanowiska, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie ustalać przedmiotu postępowania i sugerować sposobu jego rozstrzygnięcia ze wskazaniem mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa. Sprecyzowanie tego należy do organów administracyjnych, zaś Sąd rozstrzyga o właściwości organu do rozpoznania konkretnej, ściśle określonej sprawy administracyjnej (por. A. Skoczylas: Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 39-40 i wskazane tam orzecznictwo). W judykaturze wskazuje się, że w sytuacji, gdy pomiędzy organami nie ma zgody co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy. Taki spór kompetencyjny należy ocenić jako pozorny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2013 r., II OW 15/13, LEX nr 1319036 oraz z dnia 28 marca 2012 r., II OW 3/12, LEX nr 1408674). Z tych względów nie sposób przyjąć, że wystąpił spór o właściwość między organem gminy a DZZWP, skoro organ wnioskujący wskazuje na odmienne podstawy materialnoprawne wynikające z przepisów uPw 2001, w oparciu o które należałoby sprawę rozstrzygnąć, wbrew wyraźnej woli strony – J. Z., na którego wniosek postępowanie zostało wszczęte, zaś drugi z organów mających pozostawać w sporze nawet nie zajął stanowiska w tej kwestii. Pogląd organu wnioskującego o braku zastosowania w sprawie art. 29 uPw 2001 może natomiast zostać wyrażony w decyzji kończącej postępowanie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji o oddaleniu wniosku.