II OW 73/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 28 lutego 2020 r. znak [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie a Prezesem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przez wskazanie organu właściwego w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji zobowiązującej do przywrócenia poprzedniego stanu urządzenia wodnego postanawia: wskazać Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 28 lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Prezes Wód Polskich) jako organu właściwego w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Starosty Wadowickiego z 21 października 2019 r. zobowiązującej do przywrócenia urządzenia wodnego tj. rowu na działce nr ewid. [...]/[...] w miejscowości [...] W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wyjaśniło, że 30 maja 2017 r. Starosta Wadowicki wszczął postępowanie w sprawie likwidacji przedmiotowego rowu. Następnie decyzją z [...] października 2019 r. Starosta Wadowicki zobowiązał D.S. do przywrócenia urządzenia wodnego. D.S. wniosła odwołanie od tej decyzji do Prezesa Wód Polskich. Prezes Wód Polskich przekazał odwołanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Krakowie powołując się na art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm. – dalej: Prawo wodne z 2017 r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazało, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 64a ust. 5 w związku z art. 9 ust. 2 i 140 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 – dalej: Prawo wodne z 2001 r.). W czasie obowiązywania ustawy Prawo wodne z 2001 r. organem odwoławczym w sprawach pozwoleń wodnoprawnych wydawanych przez starostów był dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Oznacza to, że organem właściwym w tej sprawie jest Prezes Wód Polskich. W odpowiedzi na wniosek Prezes Wód Polskich wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie jako organu właściwego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która uchyliła dotychczas obowiązującą ustawę Prawo wodne z 2001 r. (art. 573 ustawy Prawo wodne z 2017 r.). Jak wynika z akt sprawy postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte jeszcze podczas obowiązywania ustawy Prawo wodne z 2001 r. Przepisy prawa materialnego tej ustawy znajdą zatem zastosowanie w tej sprawie, zgodnie z regułą intertemporalną z art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. Stosownie bowiem do art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z 2017 r., "do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy te należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego, a właściwość rzeczową powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2015 r., II OW 54/15 i II OW 55/15 oraz z 20 lipca 2018 r. II OW 14/18). W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej). Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych – na nowy organ gwarantuje "podążanie“ kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Akceptacja tego stanowiska ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu dotychczas właściwego w sprawie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2015 r., II OW 101/15). Zgodnie z art. 64a ust. 5 Prawa wodnego z 2001 r., jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w art. 64a ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Kluczowe znaczenie dla ustalenia organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej w trybie art. 64a ust. 5 Prawa wodnego z 2001 r. ma w pierwszej kolejności ustalenie organu I instancji właściwego do wydania decyzji na podstawie tego przepisu. W konsekwencji należy ustalić organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego dla realizacji rowu melioracyjnego na gruncie obowiązujących obecnie przepisów Prawa wodnego z 2017 r. Rowy melioracyjne są urządzeniami wodnymi, których wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (art. 197 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 389 pkt 6 Prawa wodnego z 2017 r.). Organy właściwe do wydania pozwolenia wodnoprawnego zostały wskazane w art. 397 ustawy Prawo wodne z 2017 r. Organem właściwym w sprawie pozwoleń wodnoprawnych wydawanych na wniosek podmiotu innego niż Wody Polskie, jest właściwy miejscowo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 397 ust. 3 pkt 1 lit. a), c) i d)). Ustawodawca szczegółowo przedstawił przypadki, w których organ ten jest kompetentny do wydania pozwolenia wodnoprawnego, ale żaden z tych przypadków nie dotyczy realizacji przedmiotowego rowu melioracyjnego. Dlatego też w innych sytuacjach organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich, co wynika z art. 397 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b) Prawa wodnego z 2017 r. Oznacza to, że na gruncie obowiązujących obecnie przepisów organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego dla przedmiotowego urządzenia wodnego, wobec którego została wydana decyzja z art. 64a ust. 5 Prawa wodnego z 2001 r., jest właściwy miejscowo dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich, a nie starosta, który był właściwy na gruncie przepisów Prawa wodnego z 2001 r. W tej sprawie doszło do wydania decyzji Starosty Wadowickiego z [...] października 2019 r. Nie ulega wątpliwości, że w poprzednim stanie prawnym, w takiej sytuacji organem odwoławczym byłby właściwy miejscowo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a więc organ, który w obecnym stanie prawnym, pomimo podobieństwa w nazewnictwie, już nie funkcjonuje w strukturze organów administracji publicznej (art. 525 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego z 2017 r.). W takiej sytuacji zastosowanie powinien mieć art. 545 ust. 4 in fine Prawa wodnego z 2017 r., który przewiduje, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejście w życie tej ustawy, "organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli w poprzednim stanie prawnym organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej". W tej sprawie oznacza to, że organem wyższego stopnia wobec starosty orzekającego na podstawie art. 64a ust. 5 Prawa wodnego z 2001 r. jest obecnie Prezes Wód Polskich, który rozpoznając odwołanie będzie zobowiązany z urzędu ocenić właściwość starosty do wydania decyzji w sprawie oraz uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w niniejszym postanowieniu. Zarówno w poprzednim, jak i w obecnym stanie prawnym, samorządowe kolegium odwoławcze nie było i nie jest organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 64a ust. 5 Prawa wodnego z 2001 r. Z tych względów i na podstawie na podstawie art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.