II OW 4/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wójta Gminy Michałowice o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Michałowice a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie poprzez wskazanie właściwego organu w przedmiocie rozpatrzenia sprawy dotyczącej wykonywanych prac związanych z utworzeniem nasypu ziemnego na działce [...] obr. [...] postanawia: oddalić wniosek.

Pismem z dnia 9 lutego 2023 r. Wójt Gminy Michałowice (dalej również "Wójt") zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie (dalej również "PINB"), poprzez wskazanie właściwego organu w przedmiocie rozpatrzenia sprawy dotyczącej wykonywanych prac związanych z utworzeniem nasypu ziemnego na działce [...] obr. [...]. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że w nawiązaniu do zgłoszenia dotyczącego nawożenia mas ziemnych na teren działki [...] w miejscowości Michałowice w dniu 19 października 2022 r. pracownicy Urzędu Gminy w Michałowicach przeprowadzili oględziny, podczas których stwierdzono wykonywanie prac przygotowawczych na terenie przeznaczonym pod budowę - teren ww. działki został wypłaszczony co doprowadziło do powiększenia płaskiej części terenu. Wójt podniósł, że zgodnie z art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej "prawo budowlane") do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy: nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowani przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. Pismem z dnia 19 października 2022 r. Wójt Gminy Michałowie przesłanym do PINB wniósł o przeprowadzanie kontroli zgodności wykonanych prac związanych z utworzeniem nasypu ziemnego z przepisami prawa budowlanego oraz o podjęcie działań w ramach posiadanych przez PINB kompetencji. W odpowiedzi na w/w pismo PINB pismem z dnia 2 lutego 2023 r., po przeprowadzeniu kontroli w terenie, przekazał w/w pismo Wójta Gminy Michałowice jako do organu właściwego rzeczowo w sprawie. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem Wójt zwrócił się do Sądu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie podniósł, że w stosunku do działki nr [...] w Michałowicach, gm. Michałowice nie złożono wniosku ani nie wydano żadnej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie dokonano też zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych. Mając na uwadze ustalony stan faktyczny oraz uregulowany w art. 19 ustawy z dnia: 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej, PINB poinformował o wynikach przeprowadzonej kontroli i dokonanej przez organ ocenie prawnej, po czym przekazał wynikający z czynności kontrolnych materiał dowodowy do właściwego w jego ocenie organu, tj. Wójta Gminy Michałowice, gdyż sprawa dotyczy składowania znacznej ilości materiałów pobudowlanych, będących mieszaniną ziemi, kamieni, gruzu betonowego oraz drewna, stanowiących odpady w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, niezwiązanych z prowadzeniem robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Do rozstrzygnięcia sporu konieczne jest sprecyzowanie stanu faktycznego będącego podstawą indywidualnej sprawy administracyjnej. Dopiero wówczas możliwe jest przesądzenie, czy stan ten jest objęty określoną normą prawną, oraz wskazanie organu administracji publicznej zobowiązanego do jej zastosowania w sprawie (wydania rozstrzygnięcia). A contrario, jeśli nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego oraz co do przepisów, w oparciu o które należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie sposób mówić o sporze kompetencyjnym. W takim bowiem wypadku dwa różne organy administracji publicznej odnoszą się do rzeczywistości dwóch różnych spraw dotyczących tej samej strony. Wówczas mamy do czynienia z sytuacją, w której spór ma charakter pozorny, tzn. organy nie pozostają w sporze kompetencyjnym, gdyż nie występuje rozbieżność stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, ale istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy (vide np. postanowienie NSA z dnia 21 lipca 205 r., II OW 21/15 oraz z dnia 1 marca 2012 r., II OW 169/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki właśnie spór pozorny zaistniał w niniejszej sprawie. Pracownicy Urzędu Gminy w Michałowicach przeprowadzili oględziny, podczas których stwierdzono wykonywanie prac przygotowawczych na terenie przeznaczonym pod budowę. Organ samorządowy próbując ustalić stan faktyczny zakwalifikował go jako prace budowlane podlegające pod ustawę prawo budowlane. Natomiast organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu własnej kontroli stwierdził, że sprawa dotyczy składowania znacznej ilości materiałów pobudowlanych, będących mieszaniną ziemi, kamieni, gruzu betonowego oraz drewna, stanowiących odpady w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Organy nie spierają się zatem o wykładnię przepisów mających zastosowanie do konkretnego stanu faktycznego ale próbują niejako przenieść na Sąd ciężar oceny tego stanu i uzyskać rozstrzygnięcie w przedmiocie jego prawidłowego zakwalifikowania. Takie działanie wykracza poza kompetencję sądu administracyjnego, bowiem to do organów należy ustalenie stanu faktycznego w indywidualnej sprawie administracyjnej i podjęcie działania w oparciu o stosowne przepisy prawa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.