II OW 99/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Darłowo a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Sławnie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej samowoli urbanistycznej postanawia: oddalić wniosek.

Pismem z dnia 15 września 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sławnie (dalej: "PINB w Sławnie") zwrócił się z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim i Wójtem Gminy Darłowo poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy dotyczącej samowoli urbanistycznej. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że w związku z powstawaniem samowoli budowlanych – samowoli urbanistycznych do Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Sławnie wpływa wiele zgłoszeń. Samowole te powstają na terenach nadmorskich, przy jeziorach oraz w miejscach atrakcyjnych objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia nie dopuszczają zabudowań rekreacyjnych. Na terenach Gminy również są wybudowane wiatraki, wokół których powstają koczowiska obiektów gospodarczych, stawiane są przyczepy typu holenderskiego z funkcją rekreacyjną, stawiane są oranżerie, przyczepy kempingowe – gdzie odległość tych obiektów jest niezachowana oraz niezachowana powierzchnia działki do zabudowy. Wcześniej te tereny zostały uzbrojone w energetykę, w drogi dojazdowe, mimo że plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza zabudowy. W ocenie PINB w Sławnie, w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy uprawnione jest stwierdzenie, że spełnione są przesłanki do zastosowania art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma prawo nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, w drodze decyzji, przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Organ zaznaczył, że w przypadku dokonania zmiany zagospodarowania terenu sprzecznej z planem miejscowym nie ma możliwości "uzdrowienia" tego stanu (nie ma możliwości wszczęcia procedury zmiany planu miejscowego na wniosek strony), jedyną drogą doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem jest wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, jak przedstawiono w uzasadnieniu. W odpowiedzi na wniosek PINB w Sławnie, Wójt Gminy Darłowo wniósł o oddalenie wniosku, ewentualnie w przypadku nie podzielenia wniosku o oddalenie, wskazanie, że PINB w Sławnie jest organem właściwym do rozpoznania sprawy. Zdaniem Wójta nie można zaaprobować stanowiska prezentowanego we wniosku, a w konsekwencji tego wyznaczenia Wójta Gminy Darłowo jako organu właściwego do procedowania w przedmiocie wskazanej samowoli. W ocenie Wójta twierdzenia PINB w Sławnie są działaniami chybionymi, bowiem w przedmiotowej sprawie nie zaistniał spór kompetencyjny, dlatego zasadnym staje się oddalenie wniosku, ewentualnie w przypadku nie podzielenia tego stanowiska wyznaczenie PINB w Sławnie jako organu właściwego do procedowania w sprawie. Wójt zauważył, iż PINB w Sławnie opisuje stan faktyczny w sposób niezwykle lakoniczny bez odniesienia się do konkretnej sprawy administracyjnej zawisłej przed organem, a usiłowania tego organu zmierzają do dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny abstrakcyjnej wykładni przepisów prawa, co nie wypełnia istoty sporu kompetencyjnego. Za trafnością takiego poglądu świadczy abstrakcyjnie określony stan faktyczny odnoszący się jak podaje organ do wielu zgłoszeń dotyczących budowy obiektów na terenach nadmorskich, przy jeziorach oraz bliżej nie wyspecyfikowanych i nieokreślonych miejscach atrakcyjnych. Wójt podniósł, że w sprawie zawisłej przed NSA z wniosku PINB w Sławnie nie zaistniał spór kompetencyjny, bowiem stan faktyczny opisany przez organ nie dotyczy konkretnej sprawy administracyjnej lecz bliżej nieokreślonego stanu faktycznego, który polegać ma na przedstawieniu w ocenie wnioskodawcy przez NSA poglądu prawnego co nie wypełnia istoty sporu kompetencyjnego. W ocenie Wójta tezy zaprezentowanej w stanowisku PINB w Sławnie nie można podzielić z uwagi na fakt, iż kompetencje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego szczegółowo zostały opisane w prawie budowlanym, w ramach tych kompetencji leży procedowanie w przedmiocie samowoli urbanistycznej, która na kanwie zawisłego przez Sądem sporu została opisana. Godzi się w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: "Prawo budowlane") do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska. Szczegółowe zadania i kompetencje powiatowego organu nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji wskazuje przepis art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Pismem z dnia 17 listopada 2022 r. PINB w Sławnie wskazał, że wniosek dotyczy samowoli budowlanych na działkach [...], [...], [...], [...], obręb [...] i [...], gmina Darłowo. Na tych działkach są postawione różne przyczepy kempingowe. Są zabudowane, podłączone do mediów – w takich przypadkach organ prowadzi postępowania administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."): "Sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej." Cytowany przepis wyraźnie wskazuje na dwa rodzaje sporów: na spory o właściwość i na spory kompetencyjne. Dlatego też w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że ewentualny spór pomiędzy PINB w Sławnie i Wójtem Gminy Darłowo byłby sporem kompetencyjnym, a nie jak to zostało określone we wniosku, sporem o właściwość. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do sporu kompetencyjnego pomiędzy PINB w Sławnie i Wójtem Gminy Darłowo w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w piśmiennictwie zostało wypracowane stanowisko, zgodnie z którym, przedmiot sporu powinien być precyzyjnie określony, albowiem pozwala to nie tylko określić sprawę, która ma być rozpoznawana, a co za tym idzie daje możliwości ustalenia z jakim dokładnie rodzajem sporu mamy do czynienia, a także w następnej kolejności pozwala wskazać organ rzeczywiście właściwy do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2004 r., OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17). Wskazuje się również, że spór kompetencyjny zachodzi wówczas, gdy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (zob. postanowienie NSA z dnia 10 marca 2006 r., sygn. akt II OW 84/05, LEX nr 198370 oraz postanowienie NSA z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt II GW 2/09, LEX nr 552780, a także T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 4). Z treści rozpoznawanego wniosku nie wynika by spór, który – zdaniem PINB w Sławnie – powstał w przedstawionych okolicznościach, dotyczył konkretnego postępowania administracyjnego. Co prawda w nawiązaniu do odpowiedzi Wójta Gminy Darłowo, Wnioskodawca w piśmie z dnia 17 listopada 2022 r. podniósł, że wniosek dotyczy samowoli budowlanych na działkach [...], [...], [...], [...] obręb [...] i [...] gm. Darłowo, to jednak nie wskazał na prowadzenie postępowań administracyjnych, których przedmiotem byłaby samowola budowlana dokonana na terenie ww. działek. Ponadto należy zauważyć, że kluczową kwestią podnoszoną we wniosku jest to, czy w przedstawionych okolicznościach ma zastosowanie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., czy też przepisy Prawa budowlanego. Zatem wniosek nie dotyczy sporu kompetencyjnego, a więc tego który z ww. organów jest właściwy w hipotezie określonej w art. 59 ust. 3 u.p.z.p., ale tego jaka norma obowiązuje we wskazanych we wniosku okolicznościach, innymi słowy kwalifikacji prawnej wskazanych okoliczności faktycznych. To zaś pozostaje poza zakresem przedmiotowym art. 4 p.p.s.a. W tym stanie jedynie na marginesie wypada wskazać, że według stanowiska przedstawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 22 września 2022 r. (II OW 20/22, LEX nr 3442708), art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu niezwiązanej z wykonaniem robót budowlanych lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.