II OW 297/22

Dnia 15 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Łodzi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Łodzi a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Łodzi w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej sprawdzenia prawidłowości odprowadzenia wód opadowych postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 31 października 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy tym organem a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Łodzi (PINB) w odniesieniu do wniosku B. Sp. z o. o. (Spółka) z 8 lipca 2022 r., o interwencję poprzez sprawdzenie prawidłowości odprowadzenia wód opadowych z działki przy ul. [...] w Ł., poprzez wskazanie PINB jako organu właściwego do załatwienia sprawy z w/w wniosku. W uzasadnieniu w/w wniosku wskazano, że pismem bez oznaczenia daty Spółka wniosła do PINB o "(...) sprawdzenie prawidłowości odprowadzenia wód opadowych z działki przy ul. [...] w Ł.". Zdaniem wnioskodawcy z treści podania w sposób jednoznaczny wynika, że Spółka zwraca się wprost do organu nadzoru budowlanego o przeprowadzenie kontroli pod kątem przeprowadzonego procesu budowlanego, w nawiązaniu jednocześnie do trwającego, na gruncie zgłaszającego, procesu budowlanego. W związku z przekazaniem przez PINB podania do rozpoznania Prezydentowi Miasta Łodzi z sugestią, że podstawą materialnoprawną rozpoznania wniosku winna być ustawa Prawo wodne (art. 234), przeprowadzono czynności sprawdzające w terenie, które wykazały, że na nieruchomości pod adresem [...] w Ł., gdzie ustalono już szereg numerów porządkowych, przypisanych każdej z wyodrębnionych działek, nadal trwa proces budowlany. W związku z powyższym Prezydent Miasta Łodzi zwrócił PINB podanie Spółki. Zwracając podanie wzięto pod uwagę, że zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021, poz. 2351 ze zm., uPb) do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności m. in. zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, a także warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. Zgodnie zaś z art. 81 ust. 4 uPb organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią natomiast podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego, a uprawnienia organu nadzoru budowlanego w tym zakresie zostały skonkretyzowane w art. 81a ww. ustawy. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że PINB odsyłając podanie Spółki w żadnej mierze nie uczynił przedmiotem rozpoznania kwestii prawidłowości prowadzonej budowy na działce sąsiedniej, wykonywania jej w zgodzie z przepisami o ochronie środowiska, czy wynikającymi z przepisów budowlanych. Tymczasem wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, czy nawet pozwolenia na użytkowanie, nie wyklucza kompetencji organu nadzoru budowlanego w zakresie zbadania sprawy odprowadzania wód opadowych na nieruchomości sąsiednie oraz okoliczności objętych przepisami § 28 i 29 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022, poz. 1225, rozp. MI 2002). W odpowiedzi PINB na powyższy wniosek wniesiono o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Łodzi jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. PINB wskazał, że zgodnie z rozp. MI 2002 dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony. Natomiast z dokumentacji fotograficznej załączonej do wniosku wynika, że teren pomiędzy nieruchomością wnioskodawcy, a budynkami na działce sąsiedniej jest nieutwardzony. Organ nadzoru budowlanego mając na uwadze powyższe oraz fakt, że w spornym wniosku chodzi o zaburzenia stosunków wodnych na działkach ze sobą sąsiadujących uznał, iż właściwym do rozpoznania wniosku jest Prezydent Miasta Łodzi, gdyż to on w ramach posiadanych kompetencji, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, może nakazać właścicielowi gruntu wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom bądź przywrócenie stanu poprzedniego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259, Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania m. in. sporów kompetencyjnych. Spory te powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego (np. prezydenta miasta), a organów administracji rządowej (np. powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu administracji rządowej zespolonej) określonej w przepisach prawa. Jako spór kompetencyjny określa się obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność stanowisk między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Przy czym, nie chodzi o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego kompetencji, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Aby można było mówić o sporze kompetencyjnym, pomiędzy organami musi zaistnieć rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta Łodzi, a PINB, spór negatywny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe w sprawie rozpoznania podania Spółki dotyczącego prawidłowości odprowadzania wody z terenu działki sąsiedniej na działkę należącą do wnoszącej podanie. Tego rodzaju spór podlega przeto kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do sporu kompetencyjnego między organami doszło w sprawie odprowadzania wód na grunty sąsiednie. Sprawa tego typu regulowana jest zarówno przepisami art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2022, poz. 2652), jak i przepisami §§ 28-29 rozp. MI 2002. W judykaturze wskazywano, że w sytuacji, w której stan faktyczny polegający na odprowadzaniu wód opadowych na grunty sąsiednie może być przedmiotem postępowań opartych o normy różnych gałęzi materialnego prawa administracyjnego, to, jaki organ ma prowadzić postępowanie administracyjne, jest uzależnione od treści wniesionego podania (por. postanowienia NSA z: 8 lutego 2018 r., II OW 122/17; 20 października 2020 r., II OW 99/20, CBOSA.nsa.gov.pl). W pierwszej kolejności należy więc zwrócić uwagę na treść wniosku (por. postanowienie NSA z 16 listopada 2011 r., II OW 94/11, CBOSA). Źródłowe podanie Spółki wskazuje, że źródłem interwencji tego podmiotu jest odprowadzanie wód opadowych z budynków z działki sąsiedniej, na której zlokalizowano budynek mieszkalny, przy ustaleniu, że na działce nr [...] przy ul. [...] w Ł. nadal trwają roboty budowlane. Uwzględniając treść źródłowego podania Spółki należało zatem uznać, że PINB powinien w jego następstwie podjąć czynności kontrolne w ramach obowiązków związanych z przewidzianym w art. 81 ust. 1 uPb nadzorem i kontrolą nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, których przedmiotem w szczególności powinno być wyjaśnienie zachowania przepisów § 28-29 rozp. MI 2002, z uwzględnieniem iż protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach uPb. PINB winien zatem przeprowadzić czynności sprawdzające, które pozwolą na stwierdzenie, czy zaistniała sprawa wymagająca załatwienia w drodze wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, czy też decyzji kończącej sprawę w inny sposób. Podzielić należy wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2021 r., II OW 188/20 (CBOSA) pogląd, wedle którego stanowisko o braku podstaw do prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego nie może być wyrażone poprzez czynność uznania się za organ niewłaściwy. Stanowiska merytorycznego nie można mylić z brakiem właściwości rzeczowej. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 oraz art. 15 § 2 Ppsa, wskazał PINB jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.