II OW 33/23

Dnia 15 lutego 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Zarządu Województwa Łódzkiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Województwa Łódzkiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Burmistrza Rzgowa o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: wskazać Zarząd Województwa Łódzkiego jako organ właściwy w sprawie.

Do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynął wniosek Zarządu Województwa Łódzkiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, poprzez wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej u.p.z.p.). We wniosku podano, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej k.p.a.) przekazała do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi jako do organu właściwego wniosek Burmistrza Rzgowa o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Starowa Góra rejon południowo-wschodni. Granica opracowania projektu planu miejscowego przylega bezpośrednio do fragmentu pasa drogowego drogi krajowej Nr 91 w miejscowości Starowa Góra, położonego na odcinku pomiędzy skrzyżowaniem z drogą ekspresową S8 w Rzgowie (węzeł Rzgów) a węzłem Emilia na autostradzie A2. W ocenie Zarządu Województwa Łódzkiego skutkiem oddania do użytkowania odcinka drogi ekspresowej S14 jest zastąpienie odcinka drogi krajowej Nr 91 na odcinku pomiędzy skrzyżowaniem z DK 71 w Zgierzu a węzłem Emilia na autostradzie A2, a tym samym utrata kategorii drogi krajowej przez ten odcinek drogi. Skutkiem oddania do użytkowania odcinka drogi ekspresowej S14 nie jest natomiast zastąpienie drogi krajowej Nr 91 na odcinku pomiędzy skrzyżowaniem z drogą S8 (węzeł Rzgów) a skrzyżowaniem z DK 71 w Zgierzu, którego to odcinka dotyczy wniosek o uzgodnienie projektu planu miejscowego. Skoro zatem przedmiotowy odcinek drogi nie został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi ekspresowej, nie utracił on kategorii drogi krajowej i nie zyskał kategorii drogi wojewódzkiej. Tym samym, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o uzgodnienie projektu planu miejscowego jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako zarządca drogi właściwy dla drogi krajowej. Argumentowano, że z utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych wynika, że art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645; dalej u.d.p.) ma charakter normy szczególnej, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych UDP i niezależny od woli zarządców dróg. Zmiana kategorii drogi publicznej następująca z mocy prawa w sposób niezależny od woli zarządców dróg, wiąże zarówno zarząd województwa (który nie może sprzeciwić się zaliczeniu danego odcinka drogi do kategorii drogi wojewódzkiej) jak i zarządcę drogi krajowej, który nie może dowolnie uznać, że kategorię drogi krajowej utracił inny odcinek drogi, niż zastąpiony nowo oddanym do użytkowania odcinkiem drogi. Zarząd Województwa Łódzkiego zaznaczył, że spór, którego istota sprowadza się do oceny czy odcinek drogi krajowej Nr 91 pomiędzy skrzyżowaniem z drogą ekspresową S8 (węzeł Rzgów), a skrzyżowaniem z DK 71 w Zgierzu utracił kategorię drogi krajowej, stanowi ciąg dalszy sporu wynikającego z odmiennej oceny zarządców dróg co do skutków prawnych oddania do użytkowania drogi ekspresowej S14. Jak wskazał, Zarząd Województwa nie kwestionuje utraty kategorii przez odcinek drogi krajowej Nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z DK 91 w Zgierzu, oraz odciek drogi krajowej Nr 91 pomiędzy skrzyżowaniem z DK 71 w Zgierzu a węzłem Emilia na autostradzie A2. Te odcinki dawnej drogi krajowej Nr 71 oraz dawnej drogi krajowej Nr 91 tworzą razem spójny ciąg drogowy przebiegający równolegle i w niewielkiej odległości od oddanej do użytkowania drogi ekspresowej S14. Organ zwrócił uwagę na postanowienie NSA z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt II GW 1/23 i stwierdził, że należy odrzucić proponowaną przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad szeroką interpretację przesłanki "zastąpienia" z art. 10 ust. 5 u.d.p. Tego rodzaju podejście prowadziłoby do trudnej do przewidzenia swobody inwestorów nowych odcinków dróg wyższej kategorii w przekazywaniu organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego dotychczasowych odcinków pozbawionych wyższej kategorii i zaliczonych z mocy ustawy do kategorii niższej (art. 10 ust. 5, 5e i 5f u.d.p.), skoro niezależnie od kryterium formalno-przestrzennego można by zawsze rozważać, czy i w jakim zakresie nowo wybudowany odcinek "zastąpił" odcinek dotychczasowy (np. przez przejęcie jego funkcji, w tym np. obsługi ruchu drogowego na pewnym odcinku, lub przez redukcję natężenia ruchu na pewnym odcinku). Zarząd Województwa stanął na stanowisku, że w oparciu o art. 10 ust. 5 u.d.i.p. nie można uznać, że kategorię drogi krajowej na skutek oddania do użytkowania w dniu 12 lipca 2023 r. utracił odcinek drogi krajowej Nr 91 pomiędzy skrzyżowaniem z drogą S8 (węzeł Rzgów) a skrzyżowaniem z DK 71 w Zgierzu, bowiem nie został on zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi krajowej. Skoro zatem nie nastąpiła utrata kategorii drogi przez odcinek drogi krajowej, właściwym zarządcą drogi pozostaje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a zatem jest on organem właściwym do rozpatrzenia sprawy będącej przedmiotem wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W odpowiedzi na wniosek Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu i wskazanie Zarządu Województwa Łódzkiego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Burmistrza Rzgowa znak GPR.6724.37. 2022 z dnia 13 listopada 2023 r. z uwagi na fakt, że nastąpiła zmiana kategorii tego odcinka drogi publicznej, tj. dotyczy odcinka dotychczasowej drogi krajowej Nr 91, od skrzyżowania z nowym odcinkiem drogi krajowej Nr 91 w rejonie węzła Emilia do węzła Rzgów przy drodze ekspresowej S8. Odcinek DK91 stał się z mocy samego prawa z dniem 14 lipca 2023 r. odcinkiem drogi wojewódzkiej na mocy art. 10 ust. 5 u.d.i.p., którego zarządcą, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, jest Zarząd Województwa Łódzkiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W niniejszej sprawie zaistniał pomiędzy Zarządem Województwa Łódzkiego, a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad spór negatywny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe w sprawie dotyczącej składania w trybie art. 17 u.p.z.p. wniosków do zmiany planu miejscowego, który swoim zakresem obejmuje odcinek pomiędzy skrzyżowaniem z drogą S8 (węzeł Rzgów) a skrzyżowaniem z DK 71 w Zgierzu. Tego rodzaju spór podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, jest właściwy do rozstrzygania m.in. sporów kompetencyjnych. Spory te powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego (zarządu województwa), a organów administracji rządowej (Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako centralny organ administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych) określonej w przepisach prawa. Jako spór kompetencyjny można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Przy czym, nie chodzi o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego kompetencji, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. A zatem aby można było mówić o sporze kompetencyjnym, pomiędzy organami musi zaistnieć rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej. Odnosząc się do argumentacji obu organów administracyjnych będących w negatywnym sporze kompetencyjnym należy stwierdzić, że, po pierwsze, mamy do czynienia z indywidualną sprawą administracyjną na tle zgłaszania wniosków do zmiany planu miejscowego w trybie art. 17 u.p.z.p. Po drugie, każdy ze wskazanych organów uznaje się niewłaściwym w sprawie. W tych warunkach zachodzą zatem podstawy do rozpoznania sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy wskazać, że to z jaką konkretnie sprawą mamy do czynienia powinno wynikać z ustaleń stanu faktycznego. Ustalenia w tym zakresie determinują rodzaj postępowania, które powinno zostać przeprowadzone, a tym samym i właściwość organów. W okolicznościach tej sprawy mamy do czynienia z wnioskiem, który dotyczy w istocie oceny, czy dotychczasowy odcinek DK91 (od węzła Emilia do węzła Rzgów) przebiegający przez aglomerację łódzką, w tym przez wieś Starowa Góra, został zastąpiony innym odcinkiem drogi, ale w zakresie hipotezy jaką zawiera art. 10 ust. 5 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem "odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej". Przedstawione przez Generalnego Dyrektora zaświadczenia Łódzkiego WINB potwierdzają, że zostały oddane do użytkowania dwa brakujące odcinki drogi S14, co spowodowało nie tylko możliwość funkcjonowania S14 na całej długości odcinka od węzła Emilia (na A2) do węzła Róża (na S8), ale co ważniejsze domknięcie ringu nowych dróg autostradowych i ekspresowych wokół aglomeracji łódzkiej. Oznacza to, że odcinek drogi DK91 na odcinku od węzła Emilia do węzła Rzgów został zastąpiony układem dróg ekspresowych S14 i S8 jako elementu składającego się na układ autostrad i dróg ekspresowych (A1/A2/S8/S14) wokół aglomeracji łódzkiej. W świetle tych ustaleń jako niezasadne należało uznać argumenty podniesione przez Zarząd Województwa Łódzkiego. W świetle stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, a więc treści art. 10 ust. 5 u.d.p., Zarząd Województwa Łódzkiego nie może skutecznie powoływać się na okoliczność, że aktualnie odcinek pomiędzy skrzyżowaniem z drogą S8 (węzeł Rzgów) a skrzyżowaniem z DK 71 w Zgierzu, stanowi odcinek drogi krajowej. Ponadto w świetle zaświadczeń Łódzkiego WINB nie znajduje potwierdzenia stanowisko Zarządu Województwa Łódzkiego jakoby przedmiotowy odciek drogi, nie został zastąpiony nowym oddanym do użytkowania odcinkiem drogi ekspresowej. Wręcz przeciwnie istnieją przesłanki, na które skutecznie powołuje się Generalny Dyrektor, że stosownie do art. 10 ust. 5 u.d.p., został on pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony został z mocy prawa do kategorii dróg wojewódzkich. W tych warunkach stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p. zarządcą ww. odcinka jest Zarząd Województwa Łódzkiego. To zaś oznacza, że w świetle art. 17 pkt 2 w zw. z art. 17 pkt 6 u.p.z.p. organem właściwym do uczestnictwa w procesie planistycznym jest aktualny zarządca drogi, tj. Zarząd Województwa Łódzkiego, a zatem to ten organ jest właściwy do rozpoznania złożonego przez Burmistrza Rzgowa wniosku z dnia 13 listopada 2023 r., znak GPR.6724.37.2022. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.