II OW 6/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia del. WSA Anna Szymańska, , po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Województwa Śląskiego przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego postanawia: oddalić wniosek.

Uzasadnienie. W piśmie z dnia 16 lutego 2023 r. (data wpływu) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działający przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Zarządem Województwa Śląskiego działającym przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. (zarząd drogi) a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, dalej także: "GDDKiA", działającym przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., w sprawie wniosku G. M. o uzgodnienie, w oparciu o przepis art. 35 ust 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2022 poz. 1693) projektowanej zmiany zagospodarowania terenu obejmującego działki nr [...] i [...] (obręb [...]), przylegającego do drogi w związku z planowaną realizacją inwestycji p.n. "[...] ". Wniósł o wskazanie Zarządu Dróg Wojewódzkich w K., dalej także: "ZDW", jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia 19 stycznia 2023 r., Zarząd Województwa Śląskiego przesłał do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., celem załatwienia według kompetencji, wniosek G. M. o uzgodnienie, w oparciu o przepis art. 35 ust 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych projektowanej zmiany zagospodarowania terenu obejmującego działki nr [...], [...], obręb [...], przylegającego do drogi w związku z planowaną realizacją inwestycji p.n. "[...] ". Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. po analizie ww. wniosku ustaliła, że Zarząd Województwa Śląskiego nieprawidłowo przyjął, że nie pełni funkcji zarządcy drogi dla ww. odcinka drogi wojewódzkiej. Teren obejmujący działki nr [...] oraz [...] przylega do działki nr [...] (KW nr: [...]), stanowiącej użytek drogowy, na którym urządzona jest droga publiczna w postaci drogi wojewódzkiej. Z treści księgi wieczystej wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie GDDKiA. Zaznaczył jednak, że: 1) NSA w postanowieniu z dnia 2 sierpnia 2011r., sygn. I OW 51/11, LEX nr 1068564 wyjaśnił, że: "fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę w postaci trwałego zarządu nie musi oznaczać, że zarządcą drogi jest ta jednostka. O pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje bowiem kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu"; 2) NSA w postanowieniu z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II GW 12/22, wyjaśnił, że: "Czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, jest kategoria, do której droga została zaliczona (por. postanowienie NSA z dnia 24 maja 2013 o sygn. akt I OW 2/13 - treść tego oraz dalej przywołanych postanowień jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarząd drogami publicznymi nie jest przy tym wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg (por. postanowienia NSA: z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15)"; 3) Na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych oraz w związku z oddaniem do użytkowania drogi ekspresowej S 69 (obecnie droga ekspresowa S 1), stwierdzono protokolarnie (Protokół zdawczo - odbiorczy z 29 października 2015 r.), że "dotychczasowy przebieg drogi krajowej nr 69 na terenie gmin Wilkowice, Buczkowice, Łodygowice, Żywiec od km 5+980 do km 18+800 oraz łącznik od ronda w Żywcu do węzła "Żywiec Soła" o długości 1457 m z mocy prawa został zaliczony do kategorii wojewódzkiej (obecnie DW 946) i z dniem 24 lipca 2015 r. znajduje się w administracji Zarządu Dróg Wojewódzkich w K."; 4) GDDKiA przekazała ZDW dokumentację dotyczącą budowy byłej drogi krajowej numer 69 na odcinku przejętym przez ZDW w K. Protokół został sporządzony w obecności przedstawicieli GDDKiA i ZDW w K. Lista obecności została załączona do protokołu; 5) Dla odcinka drogi (oznaczonej numerem 946), do którego przylegają nieruchomości nr [...] oraz [...], w treści Uchwały Zarządu Województwa Śląskiego nr 2138/166/VI/2020 z 16 września 2020 r. w sprawie standardów zimowego utrzymania dróg wojewódzkich, dla których zarządcą jest Zarząd Województwa Śląskiego wskazano przebieg: "łącznik: węzeł S 1 "Żywiec Soła" -Żywiec (DW945/DW946 - rondo) klasy GP"; 6) Przez drogę ekspresową należy rozumieć drogę spełniającą kryteria określone w treści art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w tym między innymi "oznaczoną odpowiednimi znakami drogowymi". Dla przedmiotowego odcinka drogi, zgodnie z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu (nr ewidencyjny projektu 408/1.30.2015) znak informacyjny D-7 "początek drogi ekspresowej" został ustawiony na początku dwujezdniowego odcinka drogi na węźle, to jest w odległości około 80 m za obszarem, na którym działki nr [...] oraz [...] przylegają do drogi (DW946), działki [...] . Natomiast znak informacyjny D-8 "koniec drogi ekspresowej" został ustawiony w odległości około 100 m przed tym obszarem; 7) Odcinek drogi do którego przylegają wskazane działki nie jest oznakowany jako droga ekspresowa. W ocenie GDDKiA, podmiotem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest zarządca drogi wojewódzkiej. W odpowiedzi na wniosek Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. wniósł o wskazanie wnioskodawcy jako organu właściwego do załatwienia sprawy oraz zasądzenie od wnioskodawcy na rzecz uczestnika kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomości znajdujące się w pasie drogowym odcinka dawnej drogi krajowej DK-69, która w związku z budową i oddaniem do eksploatacji drogi ekspresowej S-69 (po zmianie numeracji dróg S-1) relacji Żywiec - Zwardoń - Granica Państwa utraciła status drogi krajowej i z mocy prawa - zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych) stała się drogą wojewódzką. Odcinek ten został zastąpiony drogą ekspresową S-69 z dniem 23 lipca 2015 r., kiedy Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję nr WIOIT.7740.260.2013.MK2 o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie odcinka drogi ekspresowej S-69 na odcinku od km 15+300c km 24+660. W ślad za protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 29 października 2015 r. pomiędzy Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., a Zarządem Dróg Wojewódzkich w K. przejęto m.in. odcinek tzw. "łącznicy". Granica pomiędzy drogą ekspresową S1 a drogą wojewódzką 946 jest ustalona i nie budzi wątpliwości. Na złożonym załączniku mapowym przedstawiono granicę przyjętą przez obu zarządców dróg. Opierając się na powyższych ustaleniach należy stwierdzić, działki nr [...] i [...] obręb [...], sąsiadują z odcinkiem zarządzanym przez GDDKiA Oddział w K. w ramach drogi ekspresowej S1. Żadna z działek położonych na odcinku "łącznicy" nie posiada uregulowanego stanu prawnego na rzecz Województwa Śląskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz.259), dalej: P.p.s.a.", spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 K.p.a.), natomiast spór kompetencyjny między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 K.p.a.). W myśl tego ostatniego przepisu, spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej, rozstrzyga sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, należące do właściwości sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie negatywny spór kompetencyjny dotyczy wskazania organu właściwego do uzgodnienia, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693), zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Od razu odnotować trzeba, że organy pozostające w sporze nie określiły, na czym ma polegać zmiana zagospodarowania terenu. Dołączony wniosek o uzgodnienie został złożony przez G. M., który także nie określił, do jakiego postępowania głównego uzgodnienie ma być dokonane. Stwierdził, że na działkach [...] i [...] "projektowana jest budowa obiektu budowlanego – warsztatu obróbki płytek ceramicznych". Dołączył mapę do celów projektowych, w legendzie której wskazano "Temat projektu: Budowa warsztatu obróbki płytek ceramicznych". Nadto w legendzie wskazano, że jest to rysunek U-07. Załącznik do wniosku. Projekt zagospodarowania terenu. W legendzie zamieszczono także, obok symbolu rysunku określenie: "uzgodnienie zmiany zagospodarowania terenu położonego w sąsiedztwie drogi wojewódzkiej". Treść pisma G. M. z dnia 9 grudnia 2022 r. skierowanego do Zarządu Dróg Wojewódzkich w K., zdaje się wskazywać, że chodzi o uzgodnienie na potrzeby postępowania o pozwolenie na budowę obiektu budowlanego – warsztatu obróbki płytek ceramicznych, ale nie jest to jednoznacznie wykazane przez organy pozostające w sporze. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. W niniejszej sprawie spór sprowadza się jednak nie do tego, czy doszło do pozbawienia dotychczasowej drogi krajowej nr 69 kategorii drogi krajowej i zaliczenia jej do kategorii drogi wojewódzkiej nr DW 946. Nie ma sporu co tego, kto jest zarządcą obecnej drogi ekspresowej S-1 oraz drogi wojewódzkiej DW-946. Jest także oczywiste, że organem właściwym do uzgodnienia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest, w odniesieniu do zmiany zagospodarowania terenu przyległego do drogi krajowej S-1 zarządca, czyli GDDKiA, zaś organem właściwym do uzgodnienia w trybie art. 35 ust. 3 w odniesieniu do zmiany zagospodarowania terenu przyległego do drogi DW-946 zarządca, czyli Zarząd Województwa Śląskiego. Kontrowersja dotyczy tego czy teren objęty wnioskiem o uzgodnienie, tj. działki nr [...] i [...] przylega do drogi S-1, czy do drogi DW-469. Jest to spór o charakterze faktycznym. Tymczasem, wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, co niewątpliwie należy do organów administracji, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSA i wsa 2004/1/17; postanowienie NSA z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSA i wsa 2005/2/46; postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt II OW 26/13). Dodać można, że nie można wykluczyć sytuacji, w której taki spór co do stanu faktycznego ma charakter pozorny, gdyż sytuacja w świetle przedstawionych dowodów jest oczywista. Tak jednak nie jest w niniejszej sprawie. Przedstawione przez organy oraz przez wnioskodawcę dokumenty wymagają przeprowadzenia czynności wyjaśniających dotyczących usytuowania działek stanowiących drogi S-1 i DW-496, ich granic. Ustalenia te wymagają zbadania dokumentacji związanej z budową i oddaniem do użytkowania drogi ekspresowej S-69 (obecnie: S-1), a następnie zastosowania ustalonego stanu faktycznego do norm prawa materialnego regulujących zmianę kategorii drogi, a co za tym idzie ustalenia zarządcy spornego odcinka drogi publicznej. W oczywisty sposób wykracza to poza ramy czynności wyjaśniających możliwych w ramach postępowania o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Niezależnie od tego, obowiązkiem organu inicjującego postępowanie w przedmiocie sporu kompetencyjnego jest sprecyzowanie postępowania głównego, w odniesieniu do którego sporne uzgodnienie należy uzyskać. Postępowanie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych odbywa się w sytuacji, gdy określona zostanie zmiana zagospodarowania terenu, przy czym chodzi o zmianę będąca przedmiotem określonej sprawy administracyjnej, np. pozwolenie na budowę. Brak takiego sprecyzowania oznacza, że nie została w pełni określona sprawa administracyjna, w jakiej ma dojść do rozstrzygnięcia sporu. Sąd rozstrzyga o właściwości organu do rozpoznania konkretnej, ściśle określonej sprawy administracyjnej (por. A. Skoczylas: "Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA", Warszawa 2008, s. 39-40 i wskazane tam orzecznictwo; postanowienie NSA z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OW 55/20). Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.