II OW 26/23

Dnia 14 lutego 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Gminy Miejskiej K. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Powiatu w K. i Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wskazania organu właściwego do uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy postanawia: wskazać Zarząd Powiatu w K. jako organ właściwy w sprawie

Pismem z 31 października 2023 r. Gmina Miejska [...] wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy "Powiatowym Zarządem Dróg w [...], a Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad", poprzez wskazanie organu właściwego do uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji "budowa drogi wewnętrznej", lokalizacja inwestycji: [...], rej. Ul. [...], nr ewid. gruntu: część działki nr [...], ark. mapy [...] w odniesieniu do pasa drogowego ul. [...]. W uzasadnieniu wniosku reprezentujący wnioskodawcę pełnomocnik wskazał, że Gmina wniosła podanie do Burmistrza Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. W dniu 30 maja 2023 r. Burmistrz Miasta [...] powołując się na art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu (Dz. U. 2023, poz. 977 ze zm., Upzp) zwrócił się do Powiatowego Zarządu Dróg w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Pismem z 31 maja 2023 r. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w [...] zwrócił się do Urzędu Miejskiego w [...] o podanie gabarytów i tonażu pojazdów miarodajnych mających korzystać z drogi wewnętrznej. W odpowiedzi Burmistrz Miasta [...] na piśmie z 7 czerwca 2023 r., wyjaśnił, że z drogi wewnętrznej będą korzystać pojazdy normatywne z obowiązującym na drodze powiatowej nr [...] ul. [...] w [...] tonażem. Jak dalej z wniosku Gminy o rozstrzygnięcie sporu wynika, postanowieniem nr PZD/Post/36/2023 z 13 czerwca 2023 r. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w [...] z upoważnienia Zarządu Powiatu w [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji na rzecz Gminy Miejskiej [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji, zgłaszając uwagi do projektu decyzji o warunkach zabudowy. Gmina Miejska [...] złożyła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na powyższe postanowienie Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu w [...], a SKO postanowieniem z 25 lipca 2023 r. Nr SKO-ZP-4160/119/2023, po rozpatrzeniu tego zażalenia uchyliło w całości postanowienie Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] z 13 czerwca 2023 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wyjaśniając, że od strony materialnoprawnej podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowić powinny przepisy Upzp. Jak dalej wynika z wniosku Gminy oraz przekazanych akt administracyjnych, pismem z 7 sierpnia 2023 r. Burmistrz Miasta [...] ponownie wystąpił do Powiatowego Zarządu Dróg w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji informując, że Gmina Miejska [...] dokonała korekty źródłowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej budowy drogi wewnętrznej w zakresie punktu 7.2. dotyczącego określenia nowych granic terenu objętego wnioskiem. Biorąc to pod uwagę sporządzono nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy, który powołując się na art. 53 ust. 4 Upzp został przekazany do uzgodnienia przez Powiatowy Zarząd Dróg w [...]. Pismem z 18 sierpnia 2023 r. Nr PZD/544/DT/P/200/2023 Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w [...] stwierdził swą niewłaściwość do uzgodnienia projektu decyzji na rzecz Gminy Miejskiej [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 Upzp, ponadto stwierdził, że właściwym organem w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako zarządca drogi krajowej nr 92 (DK 92). W dniu 30 sierpnia 2023 r. Burmistrz Miasta [...] zwrócił się do Powiatowego Zarządu Dróg w [...] o przekazanie, wg właściwości organu, zgodnie z art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023, poz. 775, K.p.a.), wniosku o uzgodnienie projektu decyzji dot. ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zawiadomieniem z 6 września 2023 r. Z-ca Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] poinformował o przekazaniu według właściwości do GDDKiA Oddział w Poznaniu wniosku dotyczącego w/w projektu decyzji. GDDKiA Oddział w Poznaniu pismem nr O.PO.Z-3.4351.453.2023.jp z 25 września 2023 r. odpowiadając na pismo z 7 września 2023 r. przesłane przez Powiatowy Zarząd Dróg w [...] o przekazaniu sprawy według właściwości poinformował, iż z uwagi na fakt, że teren działek nr [...] i [...] stanowi wyłącznie pas drogowy drogi powiatowej nr [...], wszelkie inwestycje ingerujące w ten pas winny być uzgadniane z zarządca tej drogi na etapie uzgadniania warunków zabudowy. Z uwagi na fakt, że planowana inwestycja nie jest lokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego DK 92 nie przedstawi swojego stanowiska w trybie art. 106 § 5 K.p.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2023, poz. 645, Udp). Zdaniem wnioskodawczyni, w przedmiotowej sprawie dwa organy uważają, że nie są organami właściwymi do uzgodnienia projektu decyzji na rzecz Gminy Miejskiej [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zwraca uwagę, że organ uprawniony nie może wydać decyzji o warunkach zabudowy, jeśli pominie obowiązek uzgodnień, co daje podstawę do wznowienia postępowania. Listę organów wraz z zakresem merytorycznym uzgodnień zawiera art. 53 ust. 4 pkt 9 Upzp, mający zastosowanie zarówno do uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z powyższym Gmina Miejska [...] wnosi o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu kompetencyjnego i wskazanie organu właściwego do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W odpowiedzi Zarządu Powiatu [...] – Powiatowego Zarządu Dróg w [...] na powyższy wniosek, organ ten podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie nr PZD/544/DT/P/200/2023 z 18 sierpnia 2023 r., iż właściwym do rozpatrzenia pisma Burmistrza Miasta [...] z 7 sierpnia 2023 r. - właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest GDDKiA jako zarządca DK 92. Zarząd Powiatu [...] wskazał, że teren objęty wnioskiem przylega do pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] na odcinku, na którym obowiązuje organizacja ruchu wskazanego skrzyżowania - oznakowanie poziome i pionowe - w tym wydzielone pasy ruchu pojazdów stanowiące integralną część skrzyżowania DK 92 z drogą powiatową nr [...]. Na dowód, iż uzgadniana możliwość włączenia drogi wewnętrznej w drogę powiatową nr [...] ingeruje w istniejące skrzyżowanie z DK 92 będąc zlokalizowanym w pasie lewoskrętu na drodze podporządkowanej załącza pismo GDDKiA z 29 października 2012 r. oraz Starosty [...] z 13 listopada 2012 r. Zwraca uwagę, że przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 Upzp posługuje się pojęciem obszarów "przyległych do pasa drogowego", co nie jest jednoznacznie z tym, aby obszary te graniczyły bezpośrednio z pasem drogowym (podział ewidencyjny działek), w tym przypadku z drogą powiatową nr [...]. Powyższe kryterium, zdaniem organu powiatowego stanowi wprowadzanie ruchu z "obszaru przyległego" na drogę. Nadmienia też, iż GDDKiA niewłaściwie wskazało w swoim piśmie z 25 września 2023 r., powołując się na "zapisy" art. 53 ust. 4 pkt 9 Upzp, iż: "projekty decyzji o warunkach zabudowy podlegają uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi wyłącznie w odniesieniu do obszarów bezpośredni przyległych do pasa drogowego", gdyż w w/w przepisie nie występują "zapisy" o obszarach "bezpośrednio" przyległych do pasa drogowego, wskazując tym samym, na przymiot "przyległości", który nie musi być stwierdzony bezpośrednio. Podnosi, że ruch pojazdów generowany przez inwestycję "budowa, drogi wewnętrznej" (a także z terenów przyległych) będzie zasilał ruch odbywający się na skrzyżowaniu drogi krajowej z drogą powiatową, co może powodować pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu. W przekonaniu tegoż organu, biorąc pod uwagę potrzebę zapewnienia ochrony skrzyżowania, należy uznać, że organem właściwym do rozpoznania wniosku złożonego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 Upzp jest zarządca drogi wyższej kategorii. GDDKiA Oddział w Poznaniu pismem z 8 grudnia 2023 r. wywodziła brak swej właściwości do podjęcia uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W piśmie tym argumentowano, że działka nr [...] przylega bezpośrednio do działek stanowiących ul. [...], a więc drogę powiatową. Z tych względów właściwym w sprawie jest Zarząd Powiatu w [...] reprezentowany przez Powiatowy Zarząd Dróg w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm., Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania m. in. sporów kompetencyjnych. Spory te powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego, a organów administracji rządowej określonej w przepisach prawa. Jako spór kompetencyjny określa się obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność stanowisk między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Przy czym, nie chodzi o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego kompetencji, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Aby można było mówić o sporze kompetencyjnym, pomiędzy organami musi zaistnieć rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej. Organami pozostającymi w sporze negatywnym pozostają Zarząd Powiatu w [...] ([...]) w imieniu którego działa Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w [...], a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, te bowiem podmioty są ujęte w przepisach Udp, jako organy właściwe w sprawach dróg publicznych (art. 19 ust. 2 pkt 1) i 3) Udp). W niniejszej sprawie zaistniał więc pomiędzy Zarządem Powiatu w [...] (organ jednostki samorządu terytorialnego), a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (organ administracji rządowej), spór negatywny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe w sprawie rozpoznania pisma Burmistrza Miasta [...] dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Tego rodzaju spór podlega przeto kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9) w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z "właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego". Działka nr [...], której część ma być przeznaczona dla zamierzonej inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej, przylega do działek nr [...] i [...], stanowiącej ul. [...], ujętą jako droga powiatowa DP[...]. Z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika jednoznacznie, że projektowana droga wewnętrzna ma stanowić połączenie komunikacyjne z istniejącym zjazdem z ulicy [...], zatem działka nr [...] stanowi "obszar przyległy do pasa drogowego". Ta okoliczność przesądza, że właściwym zarządcą drogi, zobowiązanym do rozpoznania pisma Burmistrza Miasta [...] o uzgodnienie projektu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, jest Zarząd Powiatu w [...] ([...]), jako zarządca drogi powiatowej. Argumentacja przedstawiona w odpowiedzi Zarządu Powiatu, a uwypuklająca kwestię organizacji ruchu na skrzyżowaniu drogi powiatowej DP[...] z DK 92 nie mogła stanowić przesłanki przemawiającej za wskazaniem właściwości na Dyrektora Generalnego Dróg Publicznych i Autostrad. Wypadnie także uwypuklić, że pierwotnie rozpoznając wniosek Burmistrza Miast [...] o uzgodnienie projektu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia, nie ulegało wątpliwości dla Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] działającego w imieniu Zarządu Powiatu [...], że jest właściwym rzeczowo organem w tej sprawie. Takiej wątpliwości nie miało także SKO w [...], skoro wydało postanowienie w trybie art. 138 § 2 K.p.a., skutkujące przekazaniem sprawy organowi powiatowego do ponownego rozpatrzenia. Z wyłuszczonych względów i działając na podstawie art. 4 i art. 15 § 2 Ppsa wskazano organ właściwy w sprawie, jak w sentencji postanowienia.