II OW 1/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Powiatu Hajnowskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku Burmistrza K. z dnia 30 listopada 2020 r. znak [...] w zakresie uzgodnienia projektu decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie parkingu i ciągu komunikacyjnego na potrzeby planowanego przystanku kolejowego na linii kolejowej nr [...] wraz z infrastrukturą na terenie działek oznaczonych nr geod. [...] położonych w obrębie [...] , gm. [...] postanawia: wskazać Zarząd Powiatu Hajnowskiego jako organ właściwy w sprawie.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (w skrócie GDDKiA) wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Zarządem Powiatu Hajnowskiego w sprawie wniosku Burmistrza K. z dnia 30 listopada 2020 r. znak [...] o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie parkingu i ciągu komunikacyjnego na potrzeby planowanego przystanku kolejowego na linii kolejowej nr [...] wraz z infrastrukturą na terenie działek oznaczonych nr geod. [...] położonych w obrębie [...], gm. [...], w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, iż Burmistrz K. wystąpił do Zarządu Dróg Powiatowych w Hajnówce z wnioskiem z dnia 30 listopada 2020 r. znak [...] o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego na rzecz Gminy [...] dotyczącego budowy parkingu i ciągu komunikacyjnego na potrzeby planowanego przystanku kolejowego na linii kolejowej nr [...] wraz z infrastrukturą na terenie działek oznaczonych nr geod. [...] położonych w obrębie [...], gm. [...]. Zarząd Powiatu Hajnowskiego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. zawiadomieniem przekazał według właściwości ten wniosek do GDDKiA, stwierdzając, że obszar przedmiotowej inwestycji na działkach oznaczonych nr geod. [...] w obrębie [...], gm. [...] nie przylega do drogi powiatowej nr 1778B, lecz do działek o nr geod. [...] stanowiącej pas drogowy drogi krajowej nr 66, której zarządcą jest GDDKiA Oddział w Białymstoku - organ właściwy do rozpoznania wniosku o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie podzielając tego stanowiska GDDKiA podniósł, iż Zarząd Dróg Powiatowych w Hajnówce błędnie ocenił właściwość organu dla przedmiotowego uzgodnienia. W ocenie GDDKiA właściwym organem do rozpoznania przedmiotowego wniosku w zakresie przylegania inwestycji do drogi powiatowej nr 1778B (dz. geod. [...]) jest Zarząd Powiatu Hajnowskiego w imieniu którego zadania wykonuje Zarząd Dróg Powiatowych. Wyjaśniono, że teren działek oznaczonych nr geod. [...] położonych w obrębie [...], gm. [...] znajduje się w rejonie skrzyżowania drogi krajowej nr 66 z drogami powiatową nr 1778B i wojewódzką nr 693. Wnioskowana inwestycja bezpośrednio przylega zarówno do drogi krajowej nr 66, jak i drogi powiatowej nr 1778B. Droga krajowa przebiega w granicach działki nr [...], natomiast droga powiatowa w granicach działki nr [...]. Obie działki powstały w wyniku podziału działki nr [...] na działki o nr [...] na mocy decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] lipca 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dot. rozbudowy drogi krajowej nr 66 na odcinku [...] (granica państwa). Jak wynika z ww. decyzji działki nr geod. [...] po zakończeniu inwestycji i oddaniu do użytkowania zostały przeznaczone do przekazania innym zarządcom dróg tj. odpowiednio do Zarządu Powiatu Hajnowskiego oraz do Zarządu Województwa Podlaskiego. Działka nr [...] będzie stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostanie w dotychczasowym użytkowaniu Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Białymstoku. Ostateczny odbiór ww. inwestycji nastąpił 22 października 2020 r., a po usunięciu usterek i wad inwestycja ta została oddana do użytkowania. Tym samym postanowienia wynikające z decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] lipca 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dot. rozbudowy drogi krajowej nr 66 na odcinku [...] weszły w życie, co skutkuje tym, iż sporna działka nr [...] została przekazana w zarząd Zarządowi Powiatu Hajnowskiego. Dodano, że nie ma znaczenia status własnościowy działki w granicach, której przebiega droga powiatowa nr 1778B, gdyż zarząd drogą publiczną nie łączy się bezpośrednio z tytułem prawym przysługującym do działki. Zaznaczono także, iż na etapie przygotowania inwestycji drogowej związanej z rozbudową drogi krajowej nr 66, zarządca drogi krajowej zadbał o wydzielenie fragmentów nieruchomości, po których przebiegły odcinki dróg niższych kategorii, w tym w rejonie skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 693 i drogą powiatową nr 1778B, co zostało uregulowane w ww. decyzji z [...] lipca 2019 r. Poinformowano także, iż GDDKiA Oddział w Białymstoku zajął stanowisko w sprawie z wniosku Burmistrza K. z dnia 30 listopada 2020 r. znak [...] o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla planowanej inwestycji. Na wniosek ten doręczony w dniu 2 grudnia 2020 r. GDDKiA Oddział w Białymstoku odpowiedział postanowieniem znak pisma O.BI.Z.-3.4351.427.2020.1.TS z dnia 9 grudnia 2020 r. odnosząc się do planowanej inwestycji w zakresie przylegania terenu inwestycji do pasa drogowego drogi krajowej nr 66 (działka nr [...].). Powiat Hajnowski – Zarząd Dróg Powiatowych w piśmie z dnia 29 marca 2021r. wniósł o wskazanie jako organu właściwego do dokonania przedmiotowego uzgodnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Białymstoku podnosząc, iż obszar przedmiotowej inwestycji na działkach oznaczonych nr geod. [...] w obrębie [...], gm. [...] nie przylega do drogi powiatowej nr 1778B, lecz do działek o nr geod. [...] stanowiącej pas drogowy drogi krajowej nr 66, której zarządcą jest GDDKiA w Białymstoku organ właściwy do rozpoznania wniosku Burmistrza K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Spór kompetencyjny w tej sprawie dotyczy tego, który z organów pozostających w sporze powinien uzgodnić projekt decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie parkingu i ciągu komunikacyjnego na potrzeby planowanego przystanku kolejowego na linii kolejowej nr [...] wraz z infrastrukturą na terenie działek oznaczonych nr geod. [...] położonych w obrębie [...], gm. [...]. Istota tego sporu sprowadza się więc do stwierdzenia, do jakiej kategorii należy zaliczyć drogę, do której pasa drogowego przylegają działki na których ma być realizowana sporna inwestycja i w związku z tym, który z organów pozostających w sporze jest zarządcą tej drogi. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (por. wyrok NSA z 9 maja 2001 r. IV SA 2255/99). Organ może odmówić uzgodnienia tylko wtedy, gdy przedstawiony projekt decyzji jest sprzeczny z wyraźnie wskazanym przepisem prawnym. Jednym z organów uzgadniających decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz.741), jest właściwy zarządca drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Określenie obszaru przyległego do pasa drogowego, na którym wymagane jest uzgodnienie zarządcy drogi dla projektowanego zamierzenia zależy od okoliczności danej sprawy. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376), zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8 są dla dróg: 1) krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich – zarząd województwa; 3) powiatowych – zarząd powiatu; 4) gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Powyższa regulacja wskazuje, że określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle uzależnione od kategorii danej drogi. W tej sprawie, jak prawidłowo wskazano we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego teren działek przeznaczonych do zainwestowania, a oznaczonych nr geod. [...] położonych w obrębie [...], gm. [...] znajduje się w rejonie skrzyżowania drogi krajowej nr 66 z drogami powiatową nr 1778B i wojewódzką nr 693. Wnioskowana inwestycja bezpośrednio przylega zarówno do drogi krajowej nr 66, jak i drogi powiatowej nr 1778B. Droga krajowa przebiega w granicach działki nr [...], natomiast droga powiatowa w granicach działki nr [...]. Obie działki powstały w wyniku podziału działki nr [...] na działki o nr [...] na mocy decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] lipca 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dot. rozbudowy drogi krajowej nr 66 na odcinku [...] (granica państwa). Jak wynika z ww. decyzji działki o nr geod. [...] po zakończeniu inwestycji i oddaniu jej do użytkowania zostały przeznaczone do przekazania innym zarządcom dróg tj. odpowiednio do Zarządu Powiatu Hajnowskiego oraz do Zarządu Województwa Podlaskiego. Działka nr [...] stanowi więc własność Skarbu Państwa i pozostanie w dotychczasowym użytkowaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Białymstoku, zaś w szczególności po rozbudowie drogi krajowej nr 66 na podstawie decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] lipca 2019 r. sporna działka nr [...] została przekazana w zarząd Zarządowi Powiatu Hajnowskiego. Tym samym planowana inwestycja celu publicznego dotycząca budowy parkingu i ciągu komunikacyjnego na potrzeby planowanego przystanku kolejowego na linii kolejowej nr [...] wraz z infrastrukturą na terenie działek oznaczonych nr geod. [...] położonych w obrębie [...], gm. [...] przylega do pasa dwóch dróg: drogi krajowej nr 66 na odcinku działki oznaczonej nr geod [...] i drogi powiatowej nr 1778B na odcinku działki oznaczonej nr geod. [...]. Także z samego projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika, iż wnioskowana inwestycja w szczególności bezpośrednio przylega do drogi powiatowej nr 1778B na odcinku działki oznaczonej nr geod. [...], albowiem w jej pkt 3 lit. h) oraz i) wprost wskazano, iż teren objęty decyzją posiada dostęp do drogi publicznej o kategorii drogi powiatowej – komunikacja bezpośrednia od strony drogi powiatowej nr 1778B oznaczonej nr geod. [...]– projektowanym zjazdem, jak też, że na lokalizację zjazdu z drogi publicznej należy uzyskać decyzję zarządcy drogi (Zarząd Dróg Powiatowych w Hajnówce). Tym samym, wobec powyższych ustaleń, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, projekt przedmiotowej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji na działkach o nr geod. [...] w obrębie [...], gmina [...] należało uzgodnić zarówno z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, jak i z Zarządem Powiatu Hajnowskiego w imieniu którego zadania wykonuje Zarząd Dróg Powiatowych w Hajnówce. Nie jest sporne, że w uzasadnieniu projektu decyzji przesłanego do uzgodnienia wskazano oba te podmioty w oparciu o art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którymi dokonano uzgodnienia w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przy czym, jak wynika z treści wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, GDDKiA Oddział w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. znak pisma O.BI.Z.-3.4351.427.2020.1.TS odniósł się do planowanej inwestycji w zakresie przylegania terenu inwestycji do pasa drogowego drogi krajowej nr 66 (działka nr [...]), zatem ten organ zajął już stanowisko wymagane w sprawie. Takie stanowisko zobowiązany jest także zająć Zarząd Powiatu Hajnowskiego w imieniu którego zadania wykonuje Zarząd Dróg Powiatowych w Hajnówce. Zatem, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organem właściwym do rozpoznania wniosku Burmistrza K. z dnia 30 listopada 2020 r. znak RGK.6733.2.2020.ZW w zakresie uzgodnienia projektu decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie parkingu i ciągu komunikacyjnego na potrzeby planowanego przystanku kolejowego na linii kolejowej nr [...] wraz z infrastrukturą na terenie działek oznaczonych nr geod. [...] położonych w obrębie [...], gm. [...] pozostaje Zarząd Powiatu Hajnowskiego w imieniu którego zadania wykonuje Zarząd Dróg Powiatowych w Hajnówce jako organ właściwy w sprawie w zakresie dróg powiatowych. Zauważyć w tym miejscu należy, iż w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Zarząd Powiatu Hajnowskiego wskazuje, iż Zarząd Dróg Powiatowych w Hajnówce nie może rozstrzygać o sprawach wywierających skutki dla funkcjonowania dróg krajowych i że nie bez znaczenia jest fakt, iż zarządy dróg powiatowych zostały powołane do obsługi dróg powiatowych, dróg o mniejszym znaczeniu. Okoliczności te nie mają wpływu na sposób rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu kompetencyjnego, albowiem dokonanie przedmiotowego uzgodnienia następuje wyłącznie w ramach własnych kompetencji. W tej sprawie nie ma więc zastosowania art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, iż budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Dodatkowo należy zauważyć, że przepis ten reguluje jedynie kwestie dotyczące budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony skrzyżowań dróg różnej kategorii, nie przesądza natomiast o tym, kto jest zarządcą danej drogi w obrębie skrzyżowania. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.