I GZ 272/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [A] Sp. z o.o. w S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2174/20 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 marca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2174/20, odmówił [A] Sp. z o.o. w S. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] września 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej. W skardze na powyższą decyzję zawarto m in. wniosek o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu wniosku podano, że spółka znajduje się w bardzo złej sytuacji finansowej, spowodowanej stanem epidemii, zamknięciem granic, wstrzymaniem handlu detalicznego i ograniczeniami w przemieszczaniu się. Kara finansowa nałożona zaskarżoną decyzją stanowi obecnie kwotę bardzo wysoką, której wyegzekwowanie może doprowadzić do zaprzestania prowadzenia działalności i upadłości spółki. Odmawiając skarżącej wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że żądaniem wstrzymania wykonania została objęta decyzja utrzymująca w mocy decyzję wydaną po wznowieniu postępowania, na mocy której uchylono w całości decyzję w sprawie przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i jednocześnie przyznano pomoc finansową w wysokości 828.910,83 zł oraz odmówiono przyznania pomocy w wysokości 750 000 zł poprzez nałożenie kary pieniężnej w tej wysokości. Przy czym, jak wyjaśnił to organ I instancji w uzasadnieniu do decyzji z dnia [...] lipca 2020 r., skutkiem wznowienia postępowania było pomniejszenie kwoty przyznanej pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji o 750 000 zł (jako wymierzona kara administracyjna), zaś pozostała kwota pomocy udzielona na podstawie poprzedniej decyzji z dnia [...] września 2015 r. pozostawała w dotychczasowej wysokości. Istotne jest przy tym, że skarżąca dokonała dobrowolnego zwrotu części dofinansowania otrzymanego na podstawie decyzji z dnia [...] września 2015 r. w wysokości 500 000 zł (w dniu 28 sierpnia 2019 r.) oraz w wysokości 300 000 zł (w dniu 3 października 2019 r.). Z tych względów stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja nie nakłada na skarżącą żadnych obowiązków podlegających wykonaniu. Decyzja – w części odmawiającej przyznania płatności – nie kwalifikuje się do wykonania, natomiast w pozostałej części skarżąca zwróciła już środki w łącznej wysokości 800 000 zł, zatem w wysokości przekraczającej nałożoną sankcję w wysokości 750 000 zł. Niezależnie od powyższego, nawet gdyby przyjąć wykonalność zaskarżonej decyzji, to wniosek nie mógłby zostać uwzględniony również z innego względu. Mianowicie, zdaniem WSA, spółka nie wykazała zaistnienia przesłanki dotyczącej niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody materialnej lub trudnych do odwrócenia skutków. W szczególności skarżąca nie poparła swoich twierdzeń żadnymi dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego zmianę i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie w sposób zgodny z wnioskiem strony skarżącej, w sytuacji gdy zachodzą ku temu bezwzględne przesłanki. Wbrew twierdzeniom sądu, dolegliwość dla strony postępowania wynikająca z wykonania zaskarżonej decyzji wykracza daleko poza sferę samego pozbawienia jej pieniędzy. Wniosek strony wskazywał, że skutkiem pozbawienia strony pieniędzy objętych zaskarżoną decyzją będzie zwolnienie pracowników i upadłość. Do zażalenia spółka załączyła dokumenty finansowe za rok 2019 i 2020 na okoliczność pogorszenia się wyników finansowych spółki. Pismem z 31 maja 2021 r. w uzupełnieniu zażalenia przesłano uzupełniające materiały obrazujące trudną sytuację finansową skarżącej (zaświadczenie z banku o stanie zadłużenia), a także opracowanie naukowe dra Pawła Kracińskiego "Wpływ epidemii COVID-19 na rynek owoców i warzyw". W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W realiach rozpoznawanej sprawy, na co słusznie zwracał uwagę Sąd I instancji, podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja, której wstrzymania wykonania domaga się strona skarżąca, zawiera kilka różnych rozstrzygnięć, po pierwsze – uchylenie w całości (po wznowieniu postępowania) decyzji z [...] września 2015 r.; po drugie – przyznanie pomocy finansowej w wysokości 828 910,83 zł; po trzecie – odmowę przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 750 000 zł; po czwarte – wymierzenie kary w wysokości 750 000 zł należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia. W związku z powyższym zasadne jest rozważenie możliwości wstrzymania wykonania kolejnych punktów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających ich adresatom nakazy właściwego zachowania lub nakazy określonego zachowania, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (zob. postanowienie NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II FZ 358/12). Co do zasady przymiotu wykonalności nie będą więc miały decyzje odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków. Akty administracyjne odmawiające przyznania uprawnień, tak jak w rozpoznawanej sprawie odmawiające umorzenia należności z tytułu składek, niczego nie zmieniają w zakresie praw lub obowiązków strony. Zaskarżona decyzja nie nakłada na skarżącą żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny, czy też przymusowy. Negatywne ustosunkowanie się właściwego organu do starań zobowiązanego o umorzenie wcześniej powstałych należności nie wykreowało nowej sytuacji skarżącego w sferze jego obowiązków. Akt ten ze względu na jego naturę nie nadaje się do wykonania ani nie wymaga takiego wykonania. Nie do każdego aktu lub czynności można zastosować instytucję z art. 61 § 3 p.p.s.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, NSA stwierdza, że przymiot wykonalności zaskarżona decyzja posiada jedynie w tej części, w której wymierza spółce karę w wysokości 750 000 zł, gdyż tylko tego rodzaju rozstrzygnięcie mogłoby podlegać wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Jednakże, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, skarżąca dobrowolnie zwróciła już organowi środki w wysokości 800 000 zł. W zażaleniu nie zakwestionowano tego faktu. Powyższe czyni zatem bezprzedmiotowym wniosek strony także w zakresie wymierzenia kary pieniężnej. Nie ulega wątpliwości, że nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji (części decyzji), która już została wykonana. W konsekwencji nie mogą odnieść oczekiwanego przez stronę skutku argumenty o trudnej sytuacji finansowej spółki w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji. Fragment uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w zakresie oceny wniosku spółki pod kątem przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, Sąd poprzedził zastrzeżeniem "nawet gdyby przyjąć wykonalność zaskarżonej decyzji" (str. 4 postanowienia). Zdaniem NSA oznacza to, iż argumentacja w tym zakresie nie ma charakteru zasadniczego, a jedynie ma na celu dodatkowe przekonanie strony o prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. W związku z tym, w ocenie NSA, zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony, zaś argumenty (i dokumenty złożone na ich poparcie) zmierzające do wykazania, iż wykonanie decyzji spowoduje trudne do wrócenia skutku w postaci konieczności zwolnienia pracowników czy ogłoszenia upadłości spółki, nie podważyły prawidłowej oceny Sądu I instancji co do niemożności wstrzymania wykonania decyzji z powodu dobrowolnego jej wykonania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania dla organu Sąd nie orzekał, ponieważ brak jest w przepisach p.p.s.a. podstawy prawnej do zawarcia takiego rozstrzygnięcia w postępowaniu zażaleniowym.