I GZ 273/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [A] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2205/20 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za organizację producentów owoców i warzyw postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2205/20, odmówił [A] Sp. z o.o. w W. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa z [...] września 2020 r. w przedmiocie odmowy uznania za organizację producentów owoców i warzyw. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że spółka, wnosząc w skardze o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie wykazała przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), tj. nie uprawdopodobniła, by wykonanie decyzji mogło powodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Przedmiotowy wniosek w ogóle nie został przez stronę uzasadniony, co uniemożliwiało Sądowi jego rozpoznanie merytoryczne. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego zmianę i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zachodzi w stosunku do skarżącego niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Spółka wniosła ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z [...] lutego 2021 r. ustalającej skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności na łączną kwotę 46 194 307,56 zł w związku z wydaniem ostatecznej decyzji o odmowie uznania spółki [A] za organizację producentów owoców i warzyw. Do zażalenia dołączono także bilans spółki na dzień 31 grudnia 2020 r. W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślenia wymaga, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 cytowanego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Użyte przez ustawodawcę nieostre pojęcia "znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie przedstawionych okolicznościach, zobrazowanych przez zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. Taka konkretyzacja jest obowiązkiem wnioskodawcy (por. postanowienia NSA: z dnia 4 lipca 2012 r., II FZ 456/12; z dnia 26 lutego 2015 r., II FZ 2137/14; z dnia 14 kwietnia 2015 r., II FZ 207/15; z dnia 22 lipca 2015 r., II FZ 497/15). W tym miejscu należy jednakże zauważyć, że nie wszystkie akty administracyjne podlegają tej regulacji. Odnotować bowiem należy, że wstrzymaniu wykonania nie będą podlegać te akty, które nie wymagają wykonania w drodze egzekucji administracyjnej. Akty takie nie nakładają bowiem uprawnień ani obowiązków, których wykonanie mogłoby skutkować wystąpieniem sytuacji, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów. Należy podkreślić, iż przedmiotem ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wykonania wymagają. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 sierpnia 2011 r. sygn. akt I FZ 142/11, LEX nr 864 188 oraz z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II OZ 791/13). Nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (por. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W-wa 2005, str. 295). Zasadą jest, że przymiotu wykonalności nie posiadają akty administracyjne odmowne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II GZ 641/13). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, nie ulega wątpliwości, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja – jako decyzja odmowna – nie podlega wstrzymaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zobowiązanie pieniężne, mogące powodować trudne do odwrócenia skutki lub spowodować znaczną szkodę, do którego odnosi się autor zażalenia, nie jest skutkiem decyzji o odmowie uznania skarżącej za organizację producentów owoców i warzyw, a wynika wprost z decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z [...] lutego 2021 r. ustalającej skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności. Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na zażalenie, prawo skarżącej do ubiegania się o wstrzymanie wykonania decyzji zobowiązującej może zostać zrealizowane w postępowaniu, którego przedmiotem będzie ocena zgodności z prawem tejże decyzji. W tych okolicznościach za bezcelową należało uznać ocenę złożonego przez stronę bilansu za rok 2020 r., skoro skutkiem zaskarżonej decyzji nie jest zobowiązanie finansowe. Z powyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania dla organu Sąd nie orzekał, ponieważ brak jest podstawy prawnej do takiego rozstrzygnięcia w postępowaniu zażaleniowym.