II OSK 989/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 903/21 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 31 maja 2021 r., nr WOA.7721.129.2016.RK w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 903/21, oddalił skargę L. B. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 31 maja 2021 r., nr WOA.7721.129.2016.RK, w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją. Powyższą decyzją Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koszalinie (PINB) z dnia 4 listopada 2020 r., znak: PINB.5150.6.2016.IN.IV, stwierdzającą wykonanie przez G. B. obowiązku nałożonego, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, zwana dalej: "Pr.bud."), decyzją PINB z dnia 20 września 2016 r., znak: PINB.5150.6.2016.IN.IV (wykonania robót budowlanych - rozebrać cokół z cegły ceramicznej oraz balustradę w obrębie wejścia do budynku nr [...] przy ul. [...] w K.; skuć narożnik pilastra przechodzącego 4,0 cm na działkę nr [...] (zgodnie z rysunkiem nr 2/OT); górną część muru oporowego jako cokół murowany wykonać w poziomie polbruku przy wejściu do budynku nr [...]; nową balustradę (o wysokości min. 90 cm do wierzchu poręczy) zamontować do lica ściany oporowej od strony zjazdu do garażu w budynku nr [...], na odcinku muru oporowego o wysokości > 50 cm), utrzymaną decyzją WINB z dnia 3 listopada 2016 r., znak: WOA.7721.129.2016.JM. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła L. B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77, 78, 136 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż legalizacja samowoli budowlanej nastąpiła przy uwzględnieniu słusznego interesu skarżącej, podczas gdy działanie organu zmierzało wyłącznie w celu legalizacji samowoli budowlanej; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr.bud., poprzez przyjęcie, iż w niniejszym postępowaniu osiągnięty został cel postępowania naprawczego bez uszczerbku dla interesów strony skarżącej, podczas gdy interesy te w ogóle nie były brane przez organ pod uwagę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego nie mogły skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. Na wstępie zauważyć należy, odnosząc się do redakcji zarzutów, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę na decyzję WINB. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia ww. przepisu, z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (z odpowiednią literą), wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Przedmiotowa skarga kasacyjna została sporządzona jak zwykła skarga do Sądu I instancji bez uwzględnienia specyfiki postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wskazana wadliwość nie dyskwalifikuje jednakże wniesionego środka zaskarżenia. Przypomnieć trzeba, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja organu nadzoru budowlanego, wydana w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., stwierdzająca wykonanie obowiązku nałożonego na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr.bud. Istota decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego. Innymi słowy istotą postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty i ich argumentacja nie są w stanie skutecznie zakwestionować stanowiska wynikającego z zaskarżonej decyzji, że cel postępowania administracyjnego został osiągnięty. Skarżąca kasacyjnie, wskazując na słuszny jej interes (art. 7 k.p.a.), podnosi brak uwzględnienia jej stanowiska zawartego w odwołaniu w zakresie utrudnienia korzystania z nieruchomości, tj. wejścia do niej, "domagając" się przywrócenia stanu poprzedniego przed wykonaniem przez inwestora robót budowlanych. Odwołując się do uciążliwości nie precyzuje jednakże na czym one polegają. Skarżąca odsyła w tym względzie do odwołania, co nie czyni zadość prawidłowemu wyjaśnieniu zasadności zredagowanych podstaw kasacyjnych. Uzasadnienie środka zaskarżenia jest bardzo ogólne, a stanowisko strony w nim zawarte, w gruncie rzeczy, oparte jest na niczym nie popartym przekonaniu, że interes skarżącej w ogóle nie był brany pod uwagę przez organy nadzoru budowlanego w tym postępowaniu administracyjnym. Pokreślić trzeba, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich powinna, co do zasady, być oparta na przepisach prawa, a nie na subiektywnym przekonaniu. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał zaś na żaden przepis prawa materialnego, który mogłyby być naruszony i którego naruszenie powodowałoby wystąpienie stanu nie do zaakceptowania z punktu widzenia prawa i ochrony słusznego interesu prawnego skarżącej. Wniesiona skarga kasacyjna w żadnej mierze nie podważa dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny, że oględziny przeprowadzone przez organ powiatowy w miejscu wykonania robót przez inwestora wraz z dokumentacją pomiarową i fotograficzną z oględzin, dawały należyte podstawy do stwierdzenia, iż prace zostały wykonane zgodnie z nałożonym na inwestora obowiązkiem wynikającym z decyzji PINB z dnia 20 września 2016 r. Jak podał Sąd, organy nadzoru budowlanego poczyniły przy tym dodatkowe ustalenia w zakresie zastosowanych w toku prac naprawczych rozwiązań technicznych oraz użytych materiałów w przekonujący sposób wskazując, iż brak jest podstaw do ich zakwestionowania. Zwrócono przy tym uwagę, iż inwestor zrealizował balustradę z przesunięciem o 12 cm od lica muru oporowego, od strony zjazdu do garażu na jego posesji, co po wypełnieniu powstałej przestrzeni deską, zamocowaną do stalowych kształtowników balustrady pozwoliło potwierdzić zarówno obowiązek wskazany w pkt 4 decyzji PINB (zamocowanie do lica muru oporowego balustrady o wys. min. 90 cm), jak i cel postępowania naprawczego, związany z ochroną interesów osób trzecich, tj. zapewnienie wymaganej szerokości przejścia do budynku nr [...], wskazanej w ocenie technicznej (mgr inż. M. D. z sierpnia 2016 r.) jako wymiar 130 cm (spełniający wymagania p-poż). Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała również skutecznie stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że w świetle zgromadzonej dokumentacji geodezyjnej posadowienie muru oporowego w całości na działce nr [...] należącej do inwestora nie budzi wątpliwości, a zarzut skargi oparty na twierdzeniu o braku prawidłowego ustalenia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zasługiwał na uwzględnienie. Tym samym chybiony jest zarzut naruszenia art. 77, art. 78 i art. 136 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił w czym upatruje naruszenia art. 78 k.p.a., tj. jakie żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu nie zostało uwzględnione, a także w jaki sposób organ odwoławczy naruszył art. 136 k.p.a. i co miało być konkretnie przedmiotem uzupełniającego postępowania dowodowego przed tym organem. Analizowany zarzut, podobnie jak zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, zawiera także błąd konstrukcyjny. Wskazane w obu podstawach kasacyjnych przepisy składają się z paragrafów, ustępów, punktów, obowiązkiem autora środka zaskarżenia było ich przywołanie z uwzględnieniem najmniejszych jednostek redakcyjnych, adekwatnie do podnoszonej argumentacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec powyższego, także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr.bud., okazał się nietrafny. Przy czym spostrzec trzeba, że całkowicie niezrozumiałe jest na gruncie niniejszej sprawy czynienie przez autora skargi kasacyjnej rozważań odnośnie kręgu stron (art. 28 k.p.a.) w postępowaniu administracyjnym. Przymiot strony skarżącej nie był na żadnym etapie postępowania kwestionowany. Skarżąca czynnie uczestniczyła w każdym stadium tego postępowania. Ponadto, stosownie do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 893/17, organy nadzoru budowlanego analizowały kwestię czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera szczegółowe stanowisko odnoszące się do tego zagadnienia, a w złożonej skardze kasacyjnej próżno jest szukać argumentacji je podważającej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.