II SAB/Po 4/23

Dnia 14 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. A. na bezczynność i przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga G. A. (zwanego dalej "inwestorem" lub "skarżącym") na bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania odwoławczego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji"). Skarżący zarzuca Kolegium, że w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") z dnia 30 sierpnia 2022 r., nr [...], organ II instancji pozostaje bezczynny i przewlekły. Okoliczności niniejszej sprawy są następujące: Z inicjatywy inwestora, wszczęto postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 72 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w miejscowości C., przy ul. [...], na działkach ew. nr [...], [...] oraz [...]. Decyzją z dnia 30 sierpnia 2022 r., nr [...] Burmistrz umorzył w całości postępowanie administracyjne, gdyż dla terenu objętego wnioskiem, uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W terminowo wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji, pełnomocnik inwestora – r. pr. K. J. – zakwestionował tę decyzję w całości. Podniesiono zarzut naruszenia: 1) art. 30 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do osoby zmarłej, a mianowicie do zmarłego R. J., syna T. i K.; 2) art. 30 § 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. poprzez prowadzenie sprawy dotyczącej spadku nieobjętego, z udziałem osoby sprawującej zarząd majątkiem masy spadkowej, w miejsce zmarłego. Zdaniem inwestora, decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo i winna być wyeliminowana w obrotu prawnego. Pismem z dnia 18 grudnia 2022 r. (godzina 16:20) inwestor wniósł ponaglenie w związku z zarzucaną Kolegium bezczynnością oraz przewlekłością. Inwestor podniósł, że od momentu złożenia odwołania nie otrzymał korespondencji w sprawie, zawiadomienia o wyznaczeniu nowego terminu sprawy, ani nie wydano decyzji. Pomimo upływu miesięcznego terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, sprawa nadal się toczy i nie wiadomo na jakim jest etapie. Inwestor wniósł o wydanie postanowienia, w którym zostanie nakazane załatwienie sprawy, orzeczenie o rażącym naruszeniu prawa w związku ze stwierdzeniem bezczynności oraz przewlekłości. Kolejnym pismem z dnia 18 grudnia 2022 r. (godzina 16:25), pełnomocnik skarżącego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność oraz przewlekłość SKO. Treść skargi jest zbieżna z treścią odwołania. Skarżący wniósł o stwierdzenie przez Sąd, że SKO dopuściło się bezczynności oraz przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że zaledwie kilka minut przed nadaniem skargi za pośrednictwem platformy ePUAP, nadał ponaglenie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie, a gdyby Sąd wszczął jednak postępowanie sądowe – o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Kolegium podniosło, że skarżący nie spełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia. Zanim zostanie wniesiona skarga na bezczynność lub przewlekłość, należy wnieść ponaglenie. Skarżący tego nie uczynił. W dalszej części odpowiedzi na skargę, SKO skoncentrowało się na merytorycznych zagadnieniach sprawy. W piśmie z dnia 25 stycznia 2023 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę. Skarżący nie zgodził się z argumentacją Kolegium. Skarga na bezczynność i przewlekłość została wniesiona po wniesieniu ponaglenia, a więc ten wymóg został obiektywnie spełniony. Skarżący uważa, że wyczerpał środki zaskarżenia, aby przenieść sprawę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania." Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności i przewlekłości SKO w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji wydanej w I instancji. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 6 lutego 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 14 marca 2023 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Jak stanowi przepis art. 58 § 3 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania o niedopuszczalności skargi z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłość Kolegium, co zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę. Oznacza to, że przedmiotem sprawy nie jest aktywność organu administracji publicznej w postaci konkretnego aktu administracyjnego, którego wydania oczekiwał skarżący, ale jest nim zaniechanie. Zaskarżanie bezczynności i/lub przewlekłości jest dopuszczone przez przepisy prawa, jednakże w tym zakresie obowiązuje niezmiennie zasada konieczności wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Tymi środkami są: zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, a także inny środek przewidziany w ustawie. Z przepisem art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. koresponduje przepis art. 53 § 2b p.p.s.a., który stanowi: "Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu". Sąd w składzie orzekającym podkreśla wyrażenie "po wniesieniu ponaglenia". Ponaglenie jest środkiem dyscyplinującym organ administracji publicznej, któremu zarzuca się zaniechanie w postaci bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zasady i tryb wnoszenia ponaglenia reguluje przepis art. 37 k.p.a. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. należy najpierw wnieść ponaglenie, aby ten stan rzeczy mógł otworzyć drogę do wniesienia skargi na przewlekłość lub bezczynność. W dniu 18 grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego złożył ponaglenie oraz skargę. Pierwszym wniesionym pismem było ponaglenie. Pismo to podpisano w dniu 18 grudnia 2022 r. o godzinie 16:20, po czym wysłano do SKO. Skarga na bezczynność i przewlekłość SKO również została złożona w piśmie z dnia 18 grudnia 2022 r. Skargę podpisano o godzinie 16:25. Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę, że przedstawiona kolejność podpisania, a także wniesienia obu pism nie może prowadzić do wniosku, że skargę poprzedziło ponaglenie, ponieważ oba pisma zostały wniesione w dniu 18 grudnia 2022 r. Należy zaznaczyć, że zarówno przepisy k.p.a., jak i p.p.s.a. przyjmują za podstawową "jednostkę czasu", dzień. Żadna z ustaw procesowych nie wyróżnia minut, czy też godzin. W związku z tym, należy uznać, że fakt, iż skargę złożono kilka minut po wniesieniu ponaglenia, nie oznacza wyczerpania środków zaskarżenia, bowiem i ponaglenie i skarga, są opatrzone datą 18 grudnia 2022 r. Innymi słowy, różnica minut czy godzin pozostaje bez znaczenia dla faktu, iż oba pisma procesowe wniesiono tego samego dnia. Pogląd, jaki przedstawia Sąd w składzie orzekającym, jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie. Jeszcze w poprzednim stanie prawnym, kiedy zamiast ponaglenia, strona skarżąca, kwestionująca zaniechanie ze strony organu administracji publicznej, mogła złożyć wezwanie do usunięcia naruszenia prawa albo zażalenie na bezczynność, Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że musi istnieć odstęp co najmniej jednego dnia, dla skutecznego wyczerpania środków zaskarżenia, o czym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny również podkreślił, że podstawową "jednostką czasu" jest dzień. "Wobec tego wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi w tym samym dniu, a praktycznie w tym samym momencie, należało zakwalifikować jako równoczesne wniesienie obu tych środków zaskarżenia. Nie wyczerpuje to przesłanki uprzedniego (przed wniesieniem skargi) wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Jednoczesne wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi na bezczynność nie spełnia określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a. warunku wyczerpania środków zaskarżenia." (postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1579/15, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego został wyeksponowany również w uchwale. "Przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, skargę można wnieść najwcześniej następnego dnia po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie." (uchwała podjęta w składzie siedmiu sędziów NSA w dniu 27 czerwca 2016 r., sygn. akt I FPS 1/16, dostępna w CBOSA). Współczesne orzecznictwo nie zmieniło poglądu o konieczności złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania najwcześniej dzień po wniesieniu ponaglenia. Podkreśla się, że gdyby dopuszczono taką sytuację, że jednego dnia można wnieść ponaglenie i skargę, podważałoby to racjonalność ustawodawcy, który wprowadzając do k.p.a. instytucję ponaglenia wyposażył stronę w dodatkowy instrument mający na celu dyscyplinowanie organów administracji w zakresie sprawności i szybkości załatwienia sprawy. Nie można postrzegać ponaglenia wyłącznie jako środka warunkującego dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Należy uwzględnić, że ratio legis do wprowadzenia wymogu uprzedniego wyczerpania środka w postaci ponaglenia, było zapewnienie kontroli terminowości w postępowaniu administracyjnym z jednoczesnym ograniczeniem obciążania sądu sprawami, które mogą być załatwione przez organy administracji. Oczywiście sposób załatwienia ponaglenia przez właściwy organ nie ma żadnego znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność organu (zob. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2772/21, dostępne w CBOSA). Wobec konstatacji o de facto jednoczesnym złożenia ponaglenia i skargi na bezczynność i przewlekłość SKO, należy uznać, że wymóg wniesienia skargi po złożeniu ponaglenia nie został spełniony. Jeżeli natomiast procedura z art. 53 § 2b p.p.s.a. nie została dochowana, skarga jest niedopuszczalna i nie może zostać ona poddana merytorycznej ocenie. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o konieczności odrzucenia skargi. O odrzuceniu orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji postanowienia). O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi o tym, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy (pkt II sentencji postanowienia).