II OSK 942/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 847/22 w sprawie ze skargi M.K.1. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 14 października 2022 r. nr WOP.7721.121.2022.TN w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stanowisk postojowych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 31 stycznia 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 847/22, uwzględniając skargę M. K.1., uchylił decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z 14 października 2022 r., nr WOP.7721.121.2022.TN, oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z 31 sierpnia 2022 r., nr NB.I.5160.17.2022.JK, którą organ, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., umorzył w całości postępowanie dotyczące usytuowania stanowisk postojowych na działce nr [...], obręb [...], przy ul. (...) w B. - bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr [...] przy ul. (...). Organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że postępowanie w sprawie należało umorzyć ze względu na przyczynę natury przedmiotowej, albowiem realizacja wiaty o powierzchni 41,9 m2, będącej przedmiotem postępowania, nie wymagała ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę w świetle art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351), zwanej dalej Prawem budowlanym. Ponadto organy nadzorcze uznały, że sporna wiata nie narusza przepisów prawa i nie stwarza zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. W ocenie organów w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy techniczno-budowlane dotyczące zadaszonych miejsc postojowych, ponieważ dokonane ustalenia nie potwierdzają wydzielenia miejsc parkingowych przez inwestora. Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę M. K.1., stwierdził, że zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna i nie została poprzedzona wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organy nadzorcze nie wyjaśniły wszystkich kwestii, od których zależy uznanie, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd zwrócił w tym zakresie uwagę, że nie ustalono, czy na przedmiotowej działce usytuowane są już inne obiekty kwalifikujące się jako wiaty. Organy zupełnie zaniechały ustaleń co do sposobu użytkowania wiaty. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, wykluczenie funkcji przedmiotowego obiektu jako zadaszonego miejsca postojowego wydaje się wątpliwe, jeżeli weźmie się pod uwagę całość materiału dowodowego. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy nadzoru budowlanego w sposób niewyczerpujący dokonały analizy zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z wymogami prawa. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 105 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej M. K., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na oddaleniu skargi było uzasadnione brakiem takich naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności błędnie, zdaniem skarżącej kasacyjnie, stwierdzono naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedokonania wystarczających ustaleń faktycznych i analizy zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z wymogami prawa w sytuacji, gdy: a) wskazane ustalenia były zbędne dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia; b) gdyby nawet wskazane ustalenia uznać za istotne dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy, to organy obu instancji dokonały ustaleń faktycznych w sposób należyty, jak też dokonały należytej analizy zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z wymogami prawa; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że nie można wykluczyć, iż przedmiotowa wiata może być zaklasyfikowana jako zadaszone stanowiska postojowe w sytuacji, gdy w sprawie ustalono i nie jest to kwestionowane, że wiata jest usytuowana pomiędzy ścianą budynku mieszkalnego, a granicą nieruchomości, a przed wiatą znajduje się dwuskrzydłowa brama otwierana do wewnątrz działki i jest to jedyna brama umożliwiająca dostęp do działki, co uzasadnia stwierdzenie przejazdowego charakteru wiaty i wyklucza zakwalifikowanie jej jako zadaszonych miejsc postojowych; - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zachodziły podstawy do wydania zaskarżonych decyzji w sytuacji, gdy takie podstawy zachodziły i decyzje organów obu instancji zostały wydane zgodnie z prawem. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: - art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że dopuszczalna jest ocena legalności wykonanych robót budowlanych, których wykonanie nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia z uwzględnieniem jakiegokolwiek innego kryterium niż zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska; - art. 8 ust. 1 w zw. z ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z ust. 3 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), zwanej dalej Konstytucją RP, w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez ograniczenie prawa własności w drodze rozporządzenia właściwego ministra wydanego na podstawie ogólnikowego upoważnienia zawartego w ustawie (i z przekroczeniem tego upoważnienia), które nie spełnia wymagań wynikających z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP – wskazane upoważnienie nie jest szczegółowe i nie precyzuje dostatecznie zakresu spraw przekazanych do uregulowania, a ponadto regulacja § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia nie służy wykonaniu ustawy Prawo budowlane – skutkiem czego § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia jest sprzeczny z aktami prawa wyższego rzędu i nie może stać się podstawą legalnie wydanej decyzji, skutkiem czego brak podstaw do wyjaśniania okoliczności wskazanych przez Sąd pierwszej instancji, a zaskarżone decyzje w swym rozstrzygnięciu są zgodne z prawem; - § 3 pkt 25 w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia poprzez przyjęcie, że wiata przejazdowa może zostać zakwalifikowana jako zadaszone miejsca postojowe w sytuacji, gdy pośrednio acz jednoznacznie z definicji parkingu wynika, że parking składa się z "miejsc postojowych" oraz "dojazdów" łączących miejsca postojowe – czyli funkcja przejazdowa (dojazd do miejsc postojowych ulokowanych w głębi nieruchomości) wyklucza kwalifikację wiaty jako zadaszonego miejsca postojowego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez oddalenie skargi M. K.1. w całości, zasądzenie od M. K.1. na rzecz M. K. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. Skarżąca kasacyjnie wniosła także o wystąpienie, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem, o zgodność: - art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP; - § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP; - § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP; - § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia z art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że popiera zarzuty skargi kasacyjnej i wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Wniesiono także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. poprzez: a) niezastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy i przyjęcie przez Sąd, że w niniejszej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, co skutkowało uchyleniem decyzji odpowiadającej prawu, wydanej po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, b) błędne stwierdzenie naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i zarzucenie organom administracji publicznej niedokonania wystarczających ustaleń faktycznych i analizy zgodności zrealizowanego obiektu z wymogami prawa w sytuacji, gdy wskazane ustalenia były zbędne dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia; - błędną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie przez Sąd, że w rozpatrywanej sprawie obiekt budowlany zostały wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, wobec braku dowodów na taki stan rzeczy w sytuacji, gdy wszelkie dostępne źródła dowodowe zostały przez organy wyczerpane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodziły i w konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej, został wyznaczony wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami sformułowanymi w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a., to znaczy na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy tym podkreślić, że granice rozpoznania sprawy wyznacza wyłącznie skarga kasacyjna a nie odpowiedź na skargę kasacyjną, którą może wnieść strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, stosownie do art. 179 p.p.s.a. Tym samym wskazane w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu zarzuty nie mogły podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i przeprowadzonej w nim oceny legalności decyzji organów nadzoru budowlanego. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane w skardze kasacyjnej M. K. zarzuty procesowe, jak i materialnoprawne nie zdołały podważyć prawidłowości sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania dotyczącego usytuowania stanowisk postojowych na działce nr [...], obręb [...], przy ul. (...) w B. bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr [...] przy ul. (...). Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, nawet w sytuacji, gdy budowa wiaty w dacie jej realizacji nie wymagała ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, co wyklucza jej potraktowanie jako samowoli budowlanej, nie oznacza to, że pozostaje ona poza zakresem zainteresowania organów nadzoru budowlanego uprawnionych do nadzoru i kontroli przestrzegania przepisów Prawa budowlanego, w tym badania zgodności robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi. Brak objęcia określonych robót wymogiem uzyskania zgody organu budowlanego na ich prowadzenie (czy wprost czy milcząco) nie dyskwalifikuje możliwości prowadzenia wobec nich postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, co potwierdzono w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r., II OPS 1/16, w której stwierdzono, że "do robót i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine". Oznacza to, że przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie również wobec robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, lecz wykonywanych (wykonanych) w sposób niezgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi zawartymi w rozporządzeniu. Przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych prezentujące odmienne stanowisko w większości zostały wydane przed podjęciem ww. uchwały. Natomiast powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 12 stycznia 2021 r., II SA/Bk 848/20, dotyczył prac ziemnych, które nie zostały uznane za roboty budowlane. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego należy uznać zatem za bezzasadny. Niezasadne okazały się także zarzuty sformułowane przez skarżącą kasacyjnie na podstawie odnoszącej się do przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że sądowa kontrola legalności działania organów w zakresie postępowania wyjaśniającego wyraża się w ocenie przez Sąd, czy organy w konkretnych realiach sprawy nie uchybiły przepisom postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny, nie tyle dokonuje własnych ustaleń niezbędnych do wydania aktu stosowania prawa, co ocenia, czy organy zgodnie z przepisami postępowania zebrały materiał sprawy i ustaliły stan faktyczny. Chodzi tu o kontrolę, czy w procesie obejmującym dokonywanie ustaleń faktycznych organowi nie można przypisać dowolności, czy też zbytniej powierzchowności w perspektywie obowiązku kompletnego i rzetelnego gromadzenia materiału sprawy oraz wyczerpującej jego oceny (art. 7 i art. 77 k.p.a.), zgodnie z regułami prawidłowego rozumowania w całokształcie materiału konkretnej sprawy (art. 80 k.p.a.). Innymi słowy, w ramach oceny legalności badaniu podlega skonkretyzowany w realiach sprawy sposób, w jaki organy zgromadziły i zbadały materiał sprawy, a także, czy zaistniały warunki do wydania decyzji o określonej treści i kierunku rozstrzygnięcia. W realiach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy prowadzące postępowanie naruszyły powołane przepisy uznając, że materiał zgromadzony w niniejszej sprawie był wystarczający do wydania decyzji kończącej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Decyzja poddana kontroli Sądu pierwszej instancji została wydana przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu sprawdzającym legalność robót budowlanych wykonanych na działce nr [...], obręb [...], przy ul. (...) w B. bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr [...] przy ul. (...). Postępowanie nadzorcze wszczęto w celu zweryfikowania sygnału pochodzącego od skarżącego M. K.1., który w wiadomości e-mail z 19 kwietnia 2022 r. wskazał, że zrealizowany przez inwestorów obiekt pełni funkcję zadaszonego stanowiska postojowego dla pojazdów, które nie spełnia wymogów § 19 rozporządzenia dotyczącego sytuowania stanowisk postojowych, co potwierdzają załączone zdjęcia przedstawiające zaparkowane samochody. W oparciu o przeprowadzone przez organ pierwszej instancji oraz organ odwoławczy oględziny, w czasie których nie ujawniono zaparkowanych pojazdów oraz oznaczenia wydzielania miejsc postojowych, organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały sporny obiekt jako wiatę, której realizacja nie wymagała zgody budowlanej. Jednocześnie organy stwierdziły, że obiekt nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. W konsekwencji powyższych ustaleń umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe z przyczyn przedmiotowych. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu a quo, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego, który posłużył organom do umorzenia postępowania nadzorczego, nie uzasadniał stwierdzenia, że podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tym samym materiału tego nie można było uznać za wyczerpująco przedstawiający stan faktyczny stosownie do wymagań art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. W realiach sprawy należy wskazać, iż Sąd a quo prawidłowo dostrzegł, że organy nie ustaliły w sposób wystarczający funkcji, jaką pełni zrealizowany obiekt wiaty, co miało o tyle znaczenie, że w tej sprawie jest to decydujące kryterium zakwalifikowania wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych. Koncentrując się na wyniku oględzin, które w realiach sprawy mogły mieć ograniczony walor poznawczy w zakresie sposobu użytkowania obiektu i funkcji użytkowej, przedwcześnie wykluczyły możliwość uznania spornej wiaty za zadaszone stanowisko postojowe, tym bardziej że w zakresie tej funkcji zgromadzono materiał dowodowy w postaci dokumentacji zdjęciowej. Jednocześnie jednak podkreślić należy, że sporadyczne postawienie samochodu pod wiatą nie musi świadczyć o tym, że jest to stanowisko postojowe wymagające zachowania wymogów technicznych rozporządzenia. Aby miejsce parkowania dla samochodów uznać za stanowisko postojowe w rozumieniu przepisów rozporządzenia winna to być jego zasadnicza funkcja. W toku postępowania nadzorczego inwestorzy nie odnieśli się w żaden sposób do zamierzonej i realizowanej przez obiekt funkcji, a na etapie postępowania sądowego, tj. na rozprawie 31 stycznia 2023 r. skarżąca kasacyjnie wskazała zaś, że sporna wiata służy do składowania drewna oraz różnego rodzaju sprzętu, co również nie ma odniesienia i w aktach sprawy. Dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji braki w postępowaniu wyjaśniającym potwierdzają pośrednio, ale wyraźnie zarzuty skargi kasacyjnej, gdzie wskazuje się na "przejazdowy" charakter spornej wiaty, służący do dojazdu do miejsc postojowych ulokowanych w głębi nieruchomości. Przeprowadzone w sprawie dowody, w szczególności protokoły oględzin i towarzysząca im dokumentacja zdjęciowa nie pozwalają na jednoznaczne wyjaśnienie tych okoliczności. Wobec trafnego stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego w zakresie postępowania wyjaśniającego, które to naruszenie mogło mieć w realiach sprawy istotny wpływ na jej wynik, albowiem dotyczyło to ustaleń funkcji obiektu, Sąd był zobowiązany orzec stosownie do art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. Przesądzenie kwestii trafności zaskarżonego wyroku co do oceny legalności działania organów w aspekcie proceduralnym i bezskuteczność zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie skutkuje w konsekwencji niemożnością uwzględnienia zarzutów materialnoprawnych. Prawo materialne może być trafnie stosowane wyłącznie do ustalonego prawidłowo i zgodnie z przepisami postępowania stanu faktycznego, w szczególności w zakresie funkcji obiektu. Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów nie stosował prawa materialnego, uznając rozstrzygnięcie organów o umorzeniu postępowania za przedwczesne. W tych okolicznościach zarzuty naruszenia prawa materialnego odnoszące się do stosowania przepisów rozporządzenia sformułowane w skardze kasacyjnej nie mogły odnieść skutku w postaci zakwestionowania wyroku. W szczególności dotyczy to naruszenia § 3 pkt 25 w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a, których ewentualne stosowanie musi być poprzedzone poprawnymi ustaleniami stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przy tym podstaw, aby w oparciu o art. 193 Konstytucji RP przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia z Konstytucją RP. Przesłanką do wystąpienia z pytaniem opartym na podstawie art. 193 Konstytucji RP jest powzięcie przez Sąd uzasadnionych wątpliwości co do zgodności danego przepisu z Konstytucją RP bądź ratyfikowaną przez Polskę umową międzynarodową, w sytuacji, w której odpowiedź na to pytanie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd nie może stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP abstrakcyjnie, jeżeli w określonej sytuacji procesowej odpowiedź na to pytanie nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcie. W okolicznościach sprawy ewentualne poddanie podniesionych przez skarżącego kwestii pod ocenę Trybunału Konstytucyjnego byłoby nieuzasadnione. Ocena przepisów prawa materialnego, które mają stanowić podstawę rozstrzygnięcia jest możliwa po wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, albowiem, jak wskazano wyżej, bez tego stosowanie prawa materialnego jest obarczone wadliwością. W pierwszej kolejności organy powinny usunąć uchybienia natury proceduralnej, aby otworzyć kwestie oceny zgodności z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej prawa materialnego, które mogłoby być zastosowane. Podsumowując, wniosek o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji PR nie mógł zostać uwzględniony z przyczyn formalnych. Mając powyższe, na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.