II OSK 934/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Po 547/23 w sprawie ze skargi J. S.A. z siedzibą w K. na uchwałę Rada Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r. nr LXXXVIII/1671/VIII/2023 w przedmiocie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od J. S.A. z siedzibą w K. na rzecz Miasta Poznań kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 547/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S.A. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r., nr LXXXVIII/1671/VIII/2023 w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie Poznania, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 10 ust. 1-3 i ust. 6 (ustalających terminy sposoby i warunki dostosowania istniejących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zasad i warunków określonych w uchwale), oddalając skargę w pozostałym zakresie (to jest w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i ust. 2, § 6 ust. 1 i ust. 2, § 7 ust. 1 i ust. 2, § 8, § 9 i załącznika graficznego nr 2 zaskarżonej uchwały) oraz zasądził od Rady Miasta Poznania na rzecz skarżącej J. S.A. z siedzibą w K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła J. S.A. z siedzibą w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w części, mianowicie w zakresie pkt 2. Wyrokowi, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) błędną wykładnię art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 37a ust. 1-3 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm., dalej: "k.c.") w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") określającego granice władztwa planistycznego gminy przez naruszenie praw nabytych spółki – właściciela tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z ustaleniami uchwały, określającymi zasady i warunki sytuowania na terenie Poznania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane i niewzięcie pod uwagę stanu istniejącego, 2) błędną wykładnię art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 37a ust. 1-3 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez wprowadzenie w obrębie tego samego miasta odmiennych regulacji dotyczących zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, co prowadzi do naruszenia zasady równego traktowania w granicach danego obszaru, 3) błędną wykładnię art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 37a ust. 1-3 u.p.z.p. w zw. z art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. Konstytucji RP przez wprowadzenie regulacji ograniczających prowadzenie działalności gospodarczej, w sytuacji, gdy można to zrobić za pomocą ustawy i tylko, gdy zachodzi ważny interes społeczny. 2. Naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i częściowe oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia w całości. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku co do pkt. 2 oraz zasądzenie od Rady Miasta Poznania na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania apelacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Poznania, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej J. S.A. w całości oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zakwestionowała ich zasadność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Za niezasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 37a ust. 1-3 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 64 Konstytucji RP, skutkującej naruszeniem praw nabytych spółki – właściciela tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z zawartymi w niej ustaleniami. Zarzut ten stał się bowiem bezprzedmiotowy właśnie wskutek wydania zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji stwierdził nieważność tej części ustaleń uchwały, w której zostały ustalone terminy, sposoby i warunki dostosowania istniejących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zasad i warunków w niej określonych. Brak wiążących terminów oraz sposobów i warunków dostosowania istniejących tablic reklamowych i urządzeń do ustaleń zaskarżonej uchwały sprawia, że zaskarżona uchwała w obecnym kształcie skutecznie reguluje kwestie dotyczące tylko tych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, które zostały usytuowane po wejściu w życie zaskarżonej uchwały. Nie sposób też zgodzić się z zarzutem błędnej wykładni art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 37a ust. 1-3 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, skutkującej wprowadzeniem w obrębie tego samego miasta odmiennych regulacji dotyczących zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Po pierwsze, wyodrębnienie w granicach miasta obszarów o odmiennych uregulowaniach w zakresie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, wynika z cech, jakimi charakteryzuje się dany obszar w kontekście ochrony krajobrazu. Wprowadzenie różnych zasad w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską, charakteryzujących się szczególnymi walorami przyrodniczymi, czy też terenów o wysokim stopniu zurbanizowania, świadczy o uwzględnieniu przez lokalnego prawodawcę konstytucyjnej zasady proporcjonalności przy wprowadzaniu przepisów ograniczających prawa i wolności obywatelskie, koniecznych do ochrony wartości wysoko cenionych, a więc również do ochrony krajobrazu. Po drugie, z uwagi na powszechną moc obowiązującą zaskarżonej uchwały (zgodnie z art. 37a ust. 4 u.p.z.p., uchwała krajobrazowa jest aktem prawa miejscowego), podział miasta na obszary o odmiennej regulacji nie narusza zasady równego traktowania, albowiem podmioty sytuujące określony rodzaj tablic reklamowych, bądź urządzeń reklamowych w danym obszarze podlegają w tym samym zakresie obowiązującemu tam reżimowi prawnemu. Niezasadny okazał się także zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 37a ust. 1-3 u.p.z.p. w zw. z art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez wprowadzenie regulacji ograniczających prowadzenie działalności gospodarczej, w sytuacji gdy – jak podnosi to skarżąca kasacyjnie – można to zrobić za pomocą ustawy i tylko, gdy zachodzi ważny interes społeczny. Otóż ograniczenia w działalności przedsiębiorców wynikające z zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych mają swoje ustawowe źródło w art. 37a u.p.z.p., tak jak i ustawowej podstawy ograniczeń w zakresie korzystania z własności nieruchomości należy doszukiwać się w przepisach u.p.z.p., w tym w art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami wykonywania prawa własności nieruchomości." Zarówno bowiem uchwała krajobrazowa, jak i uchwała w sprawie planu miejscowego są wprawdzie z woli ustawodawcy aktami prawa miejscowego, ale z uwagi na ich treść należą do kategorii tak zwanych administracyjnych aktów generalnych, z których rekonstruowane są normy o charakterze generalnym i konkretnym, a więc nie tak jak w przypadku przepisów ustawowych stanowiących materię rekonstrukcji norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Posiadają zatem cechy zbliżające je do aktów stosowania prawa, których obowiązywanie jest rezultatem splotu uwarunkowań ustawowych i okoliczności faktycznych. Dlatego też – podnoszony przez skarżącą kasacyjnie – formalny wymóg ustawowego ograniczania wolności gospodarczej znajduje się we wskazanym art. 37a u.p.z.p. (uchwała krajobrazowa nie jest samoistnym źródłem tych ograniczeń). Natomiast ład przestrzenny, walory krajobrazowe, środowisko, dziedzictwo kulturowe, zabytki oraz dobra kultury współczesnej, należą do wartości wysoko cenionych, wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które z uwagi na znaczenie, jakie nadał im ustawodawca, mieszczą się w zakresie znaczeniowym ważnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 22 Konstytucji RP. Z wyżej podanych powodów nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym: "W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części." Brzmienie tego przepisu wskazuje na jego wynikowy charakter. To zaś sprawia, że skuteczność zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. zależy od skuteczności innych podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.