II OSK 918/17

Dnia 20 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 624/16 w sprawie ze skargi H. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia przeprowadzenia kontroli okresowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 2 grudnia 2016 r., II SA/Gl 620/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę H. S. (dalej skarżąca albo zobowiązana) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB) z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] zapadłe w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia przeprowadzenia kontroli okresowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej PINB) nakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy [...], tj. F. K., H. G., M. S., R. S., M. G., J. G., H. S., K.M., D. S. i T. N. przeprowadzenie kontroli okresowej wymienionego powyżej budynku mieszkalnego polegającej na sprawdzeniu: - stanu technicznego budynku i jego przydatności do użytkowania, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia, a także badaniu instalacji elektrycznej w zakresie stanu sprawności połączeń, odporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów, instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska, tj. bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe; - instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska tj. zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, - przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...]WINB z [...] listopada 2014 r. Obowiązek wynikający z tych decyzji nie został wykonany. Wobec powyższego organ powiatowy pismem z [...] grudnia 2014 r. skierował pod adresem zobowiązanej upomnienie nr [...] (doręczone [...] grudnia 2014 r.), a następnie PINB [...] listopada 2015 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] r. stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Został on doręczony zobowiązanej [...] listopada 2015 r. Następnie postanowieniem z [...] marca 2016 r., nr [...], PINB na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i § 4 w związku z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm., dalej u.p.e.a.) nałożył na zobowiązaną - współwłaścicielkę budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ulicy [...], grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z [...] czerwca 2014 r., nakazującej przeprowadzenie kontroli okresowej tego budynku mieszkalnego. W zażaleniu na powyższe postanowienie zobowiązana podniosła, że nie ma żadnego wpływu na możliwość udostępnienia wymienionej powyżej nieruchomości pracownikom PINB wskazując, że także sama nie może wejść na teren tej nieruchomości. Powodem są mieszkający tam współwłaściciele tej nieruchomości. Zaskarżonym postanowieniem [...]WINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że sprawa dotyczy egzekucji świadczenia niepieniężnego określonego w decyzji z [...] czerwca 2014 r. W wydanym postanowieniu organ powiatowy uzasadnił zastosowanie grzywny w celu przymuszenia, a nie wykonania zastępczego, a organ odwoławczy w pełni podzielił to stanowisko. [...]WINB stwierdził, że wobec faktu nie wykonania dotychczas obowiązku nałożonego ostateczną decyzją, pomimo prawidłowego upomnienia oraz wystawienia i doręczenia tytułu wykonawczego, niniejsze postanowienie zostało przez organ I instancji wystawione i prawidłowo uzasadnione, i stąd należało je utrzymać w mocy. Zobowiązana złożyła skargę do WSA w Gliwicach, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W motywach organ wskazał, że skarżąca jest jednym ze współwłaścicieli nieruchomości i decyzją z [...] czerwca 2014 r. nałożono na nią określone obowiązki. Celem organu egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji obowiązku nałożonego na zobowiązanego. Artykuł 29 § 1 u.p.e.a. wyraźnie zakazuje organowi egzekucyjnemu badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystane do weryfikacji decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wyrokując w niniejszej sprawie WSA zauważył, że upomnienie doręczono skarżącej [...] grudnia 2014 r. W niniejszej sprawie wierzyciel był jednocześnie organem egzekucyjnym. W związku z powyższym PINB przystąpił do egzekucji na podstawie wydanego przez siebie tytułu wykonawczego wystawionego [...] listopada 2015 r. Tytuł ten oparty został na decyzji z [...] czerwca 2014 r., która utrzymana została w mocy decyzją [...]WINB z [...] listopada 2014 r. Brak dobrowolnego wykonania nałożonego w decyzji obowiązku doprowadził do sytuacji, w której obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie postępowania egzekucyjnego, niezbędnego dla wykonania tej decyzji. Zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa określonym w art. 121 § 1 i § 2 oraz art. 122 ustawy. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, wykonanie nałożonego na skarżącą obowiązku polegało na doprowadzeniu do przeprowadzenia kontroli okresowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w [...]. Nie podlega sporowi, że obowiązek ten nie został wykonany przez zobowiązane strony, a zatem zasadnie organ egzekucyjny zastosował wskazany powyżej środek egzekucyjny. Odnosząc się do zarzutów skargi WSA stwierdził, że nie mogły być one uznane za uzasadnione. WSA podkreślił, że niniejsze postępowanie dotyczy tylko postępowania egzekucyjnego skierowanego przeciwko wyżej wymienionej ostatecznej i niewykonanej decyzji z [...] czerwca 2014 r. Postępowanie to nie może natomiast służyć badaniu zasadności i słuszności wydania egzekwowanej decyzji. Zatem argumenty, które strona podnosi i kieruje w stosunku do wymienionej decyzji nie mogły być wzięte pod uwagę i rozpatrzone - służyło temu odrębne postępowanie. Z kolei podnoszona przez skarżącą kwestia ewentualnej niewykonalności mogła być podstawą złożenia zarzutów do wystawionego [...] listopada 2015 r. tytułu wykonawczego. Strona została pouczona o możliwości złożenia, przewidzianego w art. 33 u.p.e.a. tego środka zaskarżenia i nie skorzystała z takiej możliwości. Nie mogły zostać uznane za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 czy art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., gdyż organ przeprowadził postępowanie egzekucyjne zgodnie z przepisami. Jak wskazywano, decyzja wskazana w tytule wykonawczym jest ostateczna i podlega wykonaniu. Nie można w postępowaniu egzekucyjnym rozpatrywać ewentualnych, ponownych zarzutów kierowanych w stosunku do tej decyzji. Organ prawidłowo ustalił, że określony w wymienionej powyżej decyzji obowiązek w postaci przeprowadzenia kontroli okresowej wymienionego budynku mieszkalnego nie został wykonany i ten fakt obligował go do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do przymuszenia zobowiązanej do wykonania orzeczonego obowiązku. W skardze kasacyjnej H.S. (dalej skarżąca kasacyjnie), zaskarżyła w całości wyrok z 2 grudnia 2016 r. zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 119 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie w postaci oddalenia skargi, podczas gdy w okolicznościach sprawy Sąd powinien stwierdzić, że organ mylnie uznał zaistnienie przesłanek do ukarania skarżącej grzywną, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie w postaci zaniechania rozpoznania sprawy w zakresie prawidłowości wystawienia tytułu wykonawczego, będącego podstawą ukarania skarżącej grzywną, - art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie w postaci pominięcia przy rozpatrywaniu sprawy przez WSA okoliczności wielkości udziału we współwłasności przysługującego skarżącej i faktycznego zarządu nad tą nieruchomością innych współwłaścicieli z nią związanego, a nadto wydania wyroku, który narusza interes społeczny i słuszny interes skarżącej. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm prawem przepisanych, powiększonych o należny podatek VAT. Pismem z [...] października 2018 r. skarżąca kasacyjnie poinformowała, że w toku postępowania cywilnego w sprawie o zniesienie współwłasności nieruchomości położonej w [...] strony zawarły ugodę sądową, na mocy której przeniosła swój udział we współwłasności nieruchomości na rzecz M. S., a postępowanie w sprawie zostało umorzone. Postanowienie w tym przedmiocie jest prawomocne, a ugoda wykonalna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyczerpująco wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Podstawy kasacyjnie nie okazały się wszakże usprawiedliwione. Dla dopuszczalności nałożenia na skarżącą kasacyjnie obowiązku wskazanego w decyzji z [...] czerwca 2014 r. nie miała znaczenia okoliczność ułamkowego jej udziału we współwłasności nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela wyrażony w orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie z którym każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu (wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., II OSK 1629/11, CBOSA). Przyjęcie odmiennego poglądu, sprowadzającego się do nałożenia na organ egzekucyjny obowiązku dociekania wielkości udziału przysługującego skarżącej kasacyjnie oraz rzeczywistych możliwości wykonania przez nią obowiązku byłoby nie tylko nieuprawnionym wkroczeniem w stosunki własnościowe regulowane przepisami prawa rzeczowego, lecz przede wszystkim prowadziłoby do udaremnienia celu egzekucji, który z perspektywy art. 7 § 2 u.p.e.a. dla przebiegu administracyjnego postępowania egzekucyjnego ma pierwszorzędne znaczenie. Pogląd o możliwości nałożenia grzywny, w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a. na każdego zobowiązanego, umacnia cel wymierzenia grzywny. Jest nim przymuszenie zobowiązanych do wykonania obowiązku. Cel ten może być osiągnięty, gdy środek przymuszający ma rzeczywistą siłę dolegliwego oddziaływania. Konsekwencją takiego stanowiska jest przyjęcie, że obowiązek wykonania czynności może być egzekwowany wobec każdego zobowiązanego. Odmiennie aniżeli wskazuje na to skarżąca kasacyjnie, z przepisów art. 119 § 1, art. 120 § 1 oraz art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. wynika, że grzywnę w celu przymuszenia można nałożyć na każdego zobowiązanego. Natomiast wykonanie przez jednego ze współwłaścicieli obowiązku wskazanego w postanowieniu o nałożeniu grzywny oznacza, w świetle norm postępowania egzekucyjnego w administracji, że obowiązek określony w tytule wykonawczym został spełniony wobec wszystkich zobowiązanych (wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1571/11, CBOSA). Z punktu widzenia celu egzekucji obowiązku niepieniężnego nie ma znaczenia, który ze zobowiązanych i w jakiej części nałożoną grzywnę uiści. Istotą bowiem tego środka egzekucyjnego jest, aby zobowiązany zamiast zapłaty grzywny, wykonał ciążący na nim obowiązek niepieniężny. Z przedstawionych względów na aprobatę nie zasługiwały zarzuty sprowadzające się do zastosowania względem zobowiązanej środka egzekucyjnego grzywny w celu przymuszenia, w tym wystawienia tytułu wykonawczego. Na usprawiedliwienie nie zasługiwał także zarzut uchybienia przez sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie jego wydania. W dniu wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na zobowiązaną, tj. [...] marca 2016 r., następnie utrzymanego w mocy przez [...]WINB [...] kwietnia 2016 r. istniały podstawy prawne i faktyczne prowadzenia względem niej egzekucji administracyjnej. Ustały one [...] września 2018 r. wraz z zawarciem przed Sądem Rejonowym w [...] ugody, na mocy której zobowiązana przeniosła udziały spadkowe w przysługującym jej prawie własności nieruchomości położonej w [...] na rzecz podmiotu trzeciego. Postanowienie w tej sprawie wydane zostało pod sygn. akt [...]. O ile jego treść nie wywiera wpływu na zgodność z prawem wcześniej wydanego postanowienia o nałożeniu na zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia, o tyle w aktualnym stanie faktycznym uniemożliwia ono dalsze podejmowanie względem zobowiązanej czynności egzekucyjnych z uwagi na utratę przez nią prawa własności spornej nieruchomości. W tym stanie rzeczy organ egzekucyjny powinien rozważyć umorzenie względem zobowiązanej prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.