II OSK 85/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 609/20 w sprawie ze skargi T.G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2019 r. nr 2276/19, znak WOP.7722.674.2019.JA w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 609/20 oddalił skargę T.G. (dalej: skarżący) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2019 r. nr 2276/19, znak WOP.7722.674.2019.JA w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z 9 listopada 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB"), zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu, dotyczącym samowolnie zrealizowanych robót budowlanych polegających na rozbudowie oraz nadbudowie istniejącego obiektu stolarni na działce nr ew. [...] i [...]z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Następnie postanowieniem nr IVOT/35/2019 z dnia 12 lutego 2019 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia dokumentów niezbędnych do zalegalizowania samowolnie dokonanej rozbudowanego oraz nadbudowanego obiektu. Rozpatrując zażalenie skarżącego na ww. postanowienie, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") postanowieniem nr 642/19 z dnia 12 kwietnia 2019 r. zlecił PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie oględzin w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy w zakresie wysokości budynku stolarni, skrzydła socjalno-biurowego oraz wiaty. Akta sprawy uzupełniono o protokół kontroli z dnia 17 maja 2019 r. Postanowieniem nr 1018/19 z dnia 5 czerwca 2019 r. MWINB uchylił w całości zaskarżone postanowienie PINB z dnia 12 lutego 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie PINB powinien dokonać powtórnej analizy materiału dowodowego i zważyć, że nadbudowa nastąpiła wyłącznie nad częścią obiektu stolarni usytuowaną na działce ewid. nr [...], budynkiem socjalno-biurowym oraz wiatą, położonymi również na tej działce. Wskazał przy tym, że nadbudowa nie obejmowała części obiektu położonego na działce nr ewid. [...] oraz zalecił precyzyjne ustalenie przedmiotu postępowania. Po dokonaniu ponownych czynności kontrolnych, PINB postanowieniem nr IVOT/278/2019 z dnia 21 października 2019 r. wstrzymał samowolne prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w obiekcie stolarni (składającym się z kompleksu budynków) zlokalizowanym na działkach ewid. nr [...] i [...]z obrębu [...]przy ul. [...] w W. [...], polegających na: rozbudowie obiektu od strony frontowej w miejscu byłego placu i wiaty oraz nadbudowie budynku biurowo-socjalnego i budynku stolarni (hali) usytuowanych na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia wskazanych dokumentów, w tym czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnego na dzień opracowania projektu. W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że na działce ewid. nr [...] z obrębu [...] nad istniejącą częścią stolarni, budynkiem socjalno-biurowym oraz placem pomiędzy wiatą a budynkiem socjalno-biurowym wykonano w maju i czerwcu 2018 r. nowy jednospadowy dach o długości 27,7 m oraz wysokości od 4,27 m do 5,30 m. Dach ten wykonano w miejscu zadaszonych wcześniej obiektów w tym m.in. wiaty, której wysokość wynosiła od 2,80 m. do 3,50 m. PINB stwierdził, że powyższe odpowiada definicji nadbudowy obiektu. Organ podał również, że w ramach prowadzonych robót na ww. nieruchomości wykonano także ścianę zewnętrzną na odcinku dawnej wiaty i placu tj. pomiędzy istniejącym wcześniej budynkiem wiaty a budynkiem socjalno-biurowym. W ścianie tej wykonano bramę wjazdową segmentową o szerokości placu wraz z drzwiami wejściowymi oraz z oknem na części szerokości wiaty. Po wykonaniu dachu i ściany zewnętrznej powstała nowa substancja budowlana w miejscu stolarni, wiaty, budynku socjalno-biurowego i placu, co stanowi rozbudowę. PINB przywołał jednocześnie następujący (ustalony) sposób użytkowania nowo powstałego obiektu kubaturowego i wskazał, że funkcje poszczególnych części są wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem wg projektu z 2002 r. Ocenił, że wyżej opisany obiekt stanowi całość techniczno-użytkową z obiektem stolarni na działce ewid. nr [...] z obrębu [...]. Uznał także, że wskazany stan faktyczny uzasadnia zastosowanie trybu legalizacji z art. 48 ustawy Prawo budowlane, który to wskazał w sentencji postanowienia. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, MWINB postanowieniem nr 2276/19 z dnia 18 grudnia 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB z dnia 21 października 2019 r. MWINB ocenił, że postanowienie PINB z dnia 21 października 2019 r. należy podtrzymać, ponieważ analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wykazała, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, nie naruszając przy tym przepisów prawa. Z kolei analiza dokumentacji projektowej oraz dokonanych czynności kontrolnych w sprawie pozwoliła stwierdzić, że nadbudowa nastąpiła wyłącznie nad częścią obiektu stolarni usytuowaną na działce ewid. nr [...] i budynkiem socjalno-biurowym oraz wiatą położonymi na tej samej działce. Nadbudowa nie obejmowała części obiektu stolarni położonego na działce ewid. nr [...] (dawniej [...]). MWINB wskazał, że z uwagi na fakt funkcjonalnego połączenia rozbudowanej legalnie części obiektu stolarni położonej na działce ewid. nr [...] (dawniej [...]) z pierwotną częścią budynku stolarni położoną na działce ewid. nr [...], należy objąć przedmiotem postępowania rozbudowę i nadbudowę obiektu stolarni usytuowanego na obu ww. nieruchomościach. Organ podkreślił, że przedmiotowa sprawa dotyczy obiektu stanowiącego całość techniczno-użytkową, którego poszczególne części zostały rozbudowane i nadbudowane. Po wykonaniu dachu i ściany zewnętrznej, w miejscu wiaty, budynku biurowo-socjalnego i placu powstał jeden obiekt kubaturowy. MWINB ocenił, że w wyniku wykonania przedmiotowych robót budowlanych zwiększeniu uległa wysokość, powierzchnia użytkowa a także kubatura obiektów w stosunku do stanu projektowanego. Znajduje to odzwierciedlenie m.in. w przedłożonej w postępowaniu przez skarżącego ocenie technicznej. MWINB przyjął, że w niniejszej sprawie nie wykonano tylko robót budowlanych polegających na realizacji nowej konstrukcji dachowej, czy pojedynczej ściany. Na podstawie analizy dokumentacji projektowych, ustaleń kontrolnych oraz oceny technicznej organ jednoznacznie stwierdził, że nastąpiła rozbudowa i nadbudowa legalnie istniejących obiektów. Organ ocenił, iż przedmiotowe roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, określonego w art. 28 ustawy Prawo budowlane. Wskazał również, że nie mogą one być wykonywane w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. MWINB biorąc pod uwagę, że w toku prowadzonego postępowania nie przedstawiono dokumentów mogących potwierdzić wywiązanie się z nałożonego w przepisach art. 28-31 ww. ustawy obowiązku, za stosowne uznał zastosowanie wobec przedmiotowego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zażądał uchylenia tego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB, a także zasądzenia kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że zarzuty podniesione przez skarżącego są bezzasadne, a argumentacja zawarta w jej uzasadnieniu nie daje podstaw do podważenia przyjętego stanowiska organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że prawidłowo w sprawie organy zastosowały tryb uregulowany w art. 48 Prawa budowlanego, skoro dotyczy ona robót budowlanych polegających na rozbudowie obiektu od strony frontowej w miejscu byłego placu i wiaty oraz nadbudowie budynku biurowo-socjalnego i stolarni (hali), w wyniku których powstał nowy obiekt kubaturowy, w warunkach samowoli budowlanej, ale bez naruszenia prawa w sposób uniemożliwiający doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem (co z kolei uzasadniało zastosowanie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i uruchomienie procesu legalizacji). Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że kontrolowane postępowanie obejmuje roboty budowlane realizowane na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., [...], które niespornie prowadzono w maju i czerwcu 2018 r. bez zezwolenia organu architektoniczno-budowlanego (v. protokół kontroli z 4 lipca 2018 r.). W ramach tych robót wykonano nowy, jednospadowy dach, konstrukcji stalowej, oparty na słupach, o długości 27,70 m i wysokości od 4,27 m do 5,30 m, nad budynkiem stolarni (hali) i wiatą, budynkiem biurowo-socjalnym oraz placem pomiędzy wiatą a budynkiem biurowo-socjalnym. Powyższe "wymusiło" podniesienie ścian ww. obiektów o ok. 1 m. Wykonano także ścianę zewnętrzną na odcinku wiaty i placu, a w ścianie tej, na szerokości placu, bramę wjazdową i drzwi wejściowe oraz okno (v. protokół kontroli z 17 maja 2019 r. i 11 września 2019 r.). Zakres tych prac należało zakwalifikować jako nadbudowę oraz rozbudowę. Na skutek wykonania nowego dachu zmieniono bowiem takie parametry jak wysokość i kubatura dotychczas istniejących obiektów; poprzez zadaszenie także placu pomiędzy wiatą a budynkiem socjalnym, i wykonanie ściany zewnętrznej od frontu, dokonano rozbudowy – powiększenia kompleksu obiektów stolarni o dodatkowe pomieszczenie stanowiące jego część (uzyskano w ten sposób dodatkową przestrzeń). Obrazuje to m.in. ocena techniczna sporządzona na zlecenie inwestorów przez mgr inż. architekta G.P., z marca 2019 r., która potwierdza zwiększenie kubatury stolarni (rozumianej jako kompleks obiektów) w stosunku zarówno do zrealizowanej w oparciu o pozwolenie z 1991 r., jak i z 2002 r. (z 2364,88 m³ do 2455,75 m³). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wniósł skarżący zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania w całości podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7 i 77 k.p.a. 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie oraz uznanie, iż skarżący dokonał nadbudowy i rozbudowy obiektu, w wyniku których doszło do powstania nowego obiektu kubaturowego w miejsce dotychczas istniejących legalnie obiektów w sytuacji gdy skarżący wykonał wyłącznie roboty budowlane polegające na wykonaniu zadaszenia nad istniejącymi obiektami i nie stanowiące nadbudowy ani rozbudowy, w wyniku bowiem ich wykonania nie doszło do zmiany istotnych parametrów obiektu, jak również nie doszło do powstania jednego obiektu kubaturowego w miejsce istniejących obiektów. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania M.M. i E.M., wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutu naruszenia tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. polegającego na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli oraz naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku rozpoznania w całości podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu, należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjnej sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Zakres takiej kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postepowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. O naruszeniu tego przepisu można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok Sądu I instancji został bowiem wydany po rozpatrzeniu skargi na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności powyższego organu administracji publicznej sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, czyli zastosował jeden ze środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanego przepisu w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Z kolei za pomocą zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia powołanego przepisu może być skuteczny jedynie wówczas gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy sąd pierwszej instancji nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i dlaczego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika również dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy też każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wymogi wynikające z powołanego przepisu i poddaj się kontroli instancyjnej. Nie znajduje uzasadnienia także kolejny zarzut kasacyjny naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Trafne jest bowiem stanowisko Sądu I instancji, że zakres ujawnionych - w wyniku przeprowadzonych przez pracowników organu nadzoru budowlanego oględzin - robót budowlanych, jednoznacznie dowodzi, że doszło do nadbudowy oraz rozbudowy istniejących obiektów, a w konsekwencji, że na ich wykonanie niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Nie jest w sprawie sporne, że inwestorzy takim pozwoleniem się nie legitymują, zatem zasadnie organy nadzoru budowlanego zastosowały tryb legalizacji przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego. Podnoszone przez skarżącego kasacyjnie okoliczności, że wykonane roboty budowlane dotyczyły jedynie podniesienia istniejącego już wcześniej zadaszenia, nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, stąd też przyjąć należało, że stanowią jedynie bezzasadną polemikę ze stanowiskiem organu. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił dowodów, które mogłyby w jakikolwiek sposób podważyć stanowisko organów i poczynione przez nie ustalenia faktyczne dotyczące zakresu wykonanych robót budowlanych oraz ich kwalifikacji. Trafnie przyjęto, że doszło do rozbudowy nad częścią obiektu stolarni, budynkiem socjalno-biurowym oraz wiatą, a wykonanie dachu i ściany zewnętrznej doprowadziło do powstania jednego obiektu kubaturowego. Bez znaczenia dla oceny kwalifikacji wykonanych robót pozostaje fakt korzystania z poszczególnych pomieszczeń w sposób dotychczasowy, czego organ zresztą nie kwestionuje. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.