II OSK 836/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. i J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 794/22 w sprawie ze skargi M.K. i J.P. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] 2022 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 794/22, oddalił skargę M.K. i J.P. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] 2022 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. M.K. i J.P., reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wyżej wskazaną uchwałę w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie zespołu dwóch budynków mieszkalnych, wielorodzinnych, podpiwniczonych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych przy ul. B. oraz ul. K. w W. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. rocznik 2022 nr [...], ogłoszona w dniu [...] 2022 r.). Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów: I. art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2021 poz. 1538, dalej: "specustawa mieszkaniowa") przez podjęcie zaskarżonej uchwały bez wzięcia pod uwagę rzeczywistych potrzeb mieszkaniowych mieszkańców miasta W. i na podstawie analizy zapotrzebowania mieszkaniowego na terenie miasta W., która wywodziła z zebranych do analizy danych wnioski o przewadze popytu nad podażą lokali mieszkalnych na terenie miasta W., w sytuacji, gdy prawidłowa analiza tych danych powinna prowadzić do wniosku odwrotnego i przyjęcia, że podaż mieszkań przewyższa popyt; II. art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej przez wyrażenie zgody na planowaną inwestycję mieszkaniową, pomimo jej sprzeczności z obowiązującym na tym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W., z pominięciem potrzeb i możliwości rozwoju miasta wynikających z ustaleń tego studium, a w konsekwencji pomimo sprzeczności tej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów specustawy mieszkaniowej mającej charakter odstępstwa od zasad ogólnych, uzasadnionego celami tej ustawy i wykluczenia ustaleń obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy nie istniały jakiekolwiek przesłanki do podjęcia takiej decyzji; III. art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 specustawy mieszkaniowej przez wydanie uchwały w oparciu o koncepcję urbanistyczno-architektoniczną przedłożoną przez inwestora, która nie uwzględnia charakteru zabudowy miejscowości, na terenie której jest lokalizowana i jej okolicy oraz nie wiąże przestrzennie planowanej inwestycji z terenami otaczającymi; IV. art. 8 ust. 1 pkt 8 specustawy mieszkaniowej przez niewskazanie w treści uchwały dotyczącej charakterystyki inwestycji określenia zapotrzebowania na energię cieplną, niewskazanie źródła tej energii oraz niewyznaczenie standardów dla źródła energii cieplnej dla inwestycji; V. art. 8 ust. 8 pkt c i ust. 12 specustawy mieszkaniowej przez nieuwzględnienie w uchwale o ustaleniu lokalizacji inwestycji zakresu zmian dotyczących wpływu inwestycji na środowisko, w szczególności nieuwzględnienia faktu, że inwestycja ma być zlokalizowana na Obszarze Chronionego Krajobrazu "D. i R.G."; Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. uchwały oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Uzasadniając interes prawny do wywiedzenia skargi skarżący podali, że M.K. jest właścicielką nieruchomości położonej w W. przy ul. K., oznaczonej geodezyjnie jako działka o numerze [...]. Nieruchomość skarżącej, w odniesieniu do terenu objętego inwestycją, jest położona po drugiej stronie ulicy K., przy czym znajduje się ona naprzeciwko działek objętych inwestycją, w odległości 14 m od południowo wschodniego krańca działki [...]. Aktualnie na przedmiotowej nieruchomości realizowana jest budowa domu jednorodzinnego. Skarżący J.P. jest właścicielem nieruchomości położonej w W. przy ul. K., oznaczonej geodezyjnie jako działka o numerze [...]. Działka ta graniczy bezpośrednio z terenem objętym inwestycją od strony południowej. W ocenie skarżących analiza przedstawionej przez inwestora koncepcji wskazuje, że projektowana inwestycja będzie oddziaływać na obszar ww. działek należących do skarżących. Przeznaczenie terenu wskazanego w uchwale pod zabudowę wielorodzinną wpływa na sposób korzystania z prawa własności działek bezpośrednio sąsiadujących z tym obszarem. Bezpośrednie sąsiedztwo terenu przeznaczonego pod zabudowę wielorodzinną ma realny wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiednich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, kwestionując wszystkie zarzuty podniesione w skardze. Pismem procesowym z 5 stycznia 2023 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – G.I. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając żądanie odrzucenia skargi pełnomocnik podniósł, że skarżący nie wykazali, aby zaskarżona uchwała naruszała ich interes prawny. Nie wystarczy bowiem stwierdzenie, że ustalenia uchwały co do zasady mogą ingerować w prawa i obowiązki wynikające z prawa własności nieruchomości, tym bardziej, że uchwała nie obejmuje terenu nieruchomości skarżących. Ponadto zarzuty skargi dotyczą rzekomych wadliwych działań rady gminy, które nie przekładają się na naruszenie konkretnego interesu skarżących. Wnosząc o oddalenie skargi pełnomocnik uczestnika postępowania przedstawił argumenty podważające zasadność podniesionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Przed przystąpieniem do badania zasadności skargi Sąd wskazał, że M.K. i J.P. są właścicielami nieruchomości sąsiadujących z działkami objętymi zaskarżoną uchwałą. W ocenie Sądu przeznaczenie określonego terenu pod zabudowę wielorodzinną wpływa na sposób korzystania z prawa własności działek bezpośrednio sąsiadujących z tym obszarem, a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwości czy ograniczeń w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i to niezależnie od tego, czy uciążliwości te będą się mieściły w granicach norm. W ocenie Sądu interes prawny skarżących do wywiedzenia skargi w niniejszej sprawie znajduje swoje oparcie w przepisach prawa cywilnego. Niemniej jednak stwierdzenie wystąpienia po stronie skarżących interesu prawnego nie przesądza samo w sobie o zasadności skargi. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd uznał, że procedura określona w specustawie mieszkaniowej została zachowana, a inwestor i Rada Miejska W. dochowali obowiązków wynikających przepisów prawa w niej określonych. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi Sąd zaznaczył, zgodnie z przepisami specustawy mieszkaniowej rada gminy podejmując uchwałę w sprawie zgody na lokalizację inwestycji mieszkaniowej powinna "brać pod uwagę" stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jednakże w specustawie mieszkaniowej brak jest przepisów, które obligowałyby radę gminy do podejmowania szczegółowych analiz czy badań jaki jest np. stan zaspokojenia "potrzeb mieszkaniowych". Wykładnia art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej dokonana przez skarżących jest wykładnią rozszerzającą znaczenie użytego w ustawie zwrotu "bierze pod uwagę" w kierunku działań szczególnych i konkretnych, niemających uzasadnienia w przepisach prawa materialnego. W ocenie Sądu organ podjął szereg czynności i zgromadził dane na podstawie których oceniał stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w gminie. Nie można zarzucać organowi, że nie dochował należytej staranności w tym zakresie, skoro zwracał się o informacje zarówno do deweloperów, ale i do biur pośrednictwa nieruchomości, spółdzielni mieszkaniowej i TBS. Organ wskazał przy tym, że analiza zaspokajania potrzeb mieszkaniowych uwzględniała także dane wynikające z udzielonych decyzji pozwoleniu na budowę, warunków zabudowy oraz pozwoleń na użytkowanie. Sąd nie podzielił również twierdzenia skarżących, że uchwała narusza postanowienia studium. Po pierwsze, teren objęty uchwałą w został przeznaczony w studium pod zabudowę mieszkaniową i usługową (oznaczoną symbolem MU), a w strukturze przestrzennej miasta W. wg studium jest to teren zabudowy ekstensywnej (symbol P – przekształcenia). Nie sposób więc podzielić argumentów skarżących, że inwestycja mieszkaniowa jest niezgodna ze studium. Sąd nie widzi również przeszkód do tego aby zabudowa mieszkaniowa powstała w miejscu dotąd niezagospodarowanym, w którego dość bliskiej odległości znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna, należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej i pełnią tę samą funkcję. Skoro teren objęty uchwałą nie został wyłączony spod zainwestowania, a planowana inwestycja dotyczy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, należało stwierdzić, że nie narusza ona postanowień studium. Słusznie również organ wskazał, że inwestycję mieszkaniową realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie był więc zasadny zarzut nr II. Odnosząc się do zarzutu nr III Sąd zaznaczył, że przygotowanie i realizacja inwestycji mieszkaniowej wymaga sporządzenia koncepcji urbanistyczno- architektonicznej, lecz organ samą koncepcją nie jest związany. Sporządzenie koncepcji ma na celu jedynie zobrazowanie rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych inwestycji mieszkaniowej. Znajdująca się w aktach sprawy koncepcja urbanistyczno-architektoniczna sporządzona została przez uprawnioną osobę zgodnie z art. 6 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w związku z art. 5 u.p.z.p. i zawiera wszystkie wymagane ustawą elementy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 pkt 8 specustawy mieszkaniowej Sąd podzielił stanowisko organu, że żaden z przepisów specustawy mieszkaniowej nie obliguje organu do wskazania źródła energii cieplnej oraz jej standardów dla planowanej inwestycji. Inwestor nie jest zobligowany do zaopatrzenia inwestycji jedynie w ciepło systemowe, a wybór źródła i sposobu ogrzewania podlega ocenie na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Według Sądu nie był również zasadny zarzut naruszenia art. 8 ust. 8 pkt c i ust. 12 specustawy mieszkaniowej. W § 8 pkt 6 uchwały mieszkaniowej wskazano, że planowane przedsięwzięcie nie będzie miało negatywnego wpływu na środowisko. Ponadto z uzasadnienia uchwały wynika, że uwzględniono, iż inwestycja znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu "D. i R.G.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M.K. i J.P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów: I. art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej przez uznanie przez Sąd, że prawidłowe było podjęcie przez Radę Miasta W. uchwały z dnia [...] 2022 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na nieruchomości przy ul. B. oraz K. w W. bez wzięcia pod uwagę rzeczywistych potrzeb mieszkaniowych mieszkańców miasta W. i na podstawie analizy zapotrzebowania mieszkaniowego na terenie miasta W., która wywodziła z zebranych do analizy danych wnioski o przewadze popytu nad podażą lokali mieszkalnych na terenie miasta W., w sytuacji, gdy prawidłowa analiza tych danych powinna prowadzić do wniosku odwrotnego i przyjęcia, że podaż mieszkań przewyższa popyt; II. art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej przez uznanie przez Sąd, że słuszne było wyrażenie mocą zaskarżonej uchwały Rady Miasta W. zgody na planowaną inwestycję mieszkaniową, pomimo jej sprzeczności z obowiązującym na tym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W., z pominięciem potrzeb i możliwości rozwoju miasta wynikających z ustaleń tego studium, a w konsekwencji pomimo sprzeczności tej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd uznał również zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów specustawy mieszkaniowej mającej charakter odstępstwa od zasad ogólnych, uzasadnione celami tej ustawy i wykluczeniem ustaleń obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy nie istniały jakiekolwiek przesłanki do podjęcia takiej decyzji; III. art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 specustawy mieszkaniowej przez uznanie przez Sąd prawidłowości wydania uchwały w oparciu o koncepcję urbanistyczno-architektoniczną przedłożoną przez inwestora, która nie uwzględnia charakteru zabudowy miejscowości, na terenie której jest lokalizowana i jej okolicy oraz nie wiąże przestrzennie planowanej inwestycji z terenami otaczającymi; IV. art. 8 ust. 1 pkt. 8 specustawy mieszkaniowej przez zaakceptowanie przez Sąd błędnej weryfikacji wynikającej z tego, że w treści uchwały dotyczącej charakterystyki inwestycji i określenia zapotrzebowania na energię cieplną, nie wskazano źródła tej energii oraz nie wyznaczono standardów dla źródła energii cieplnej dla inwestycji; V. art. 8 ust. 8 pkt c i ust. 12 specustawy mieszkaniowej przez nieuwzględnienie przez Sąd tego, że w uchwale o ustaleniu lokalizacji inwestycji zakresu nie wzięto pod uwagę zmian dotyczących wpływu inwestycji na środowisko, w szczególności nieuwzględnienia faktu, że inwestycja ma być zlokalizowana na Obszarze Chronionego Krajobrazu "D. i R.G."; VI. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022, poz. 2492 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 7, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżanego orzeczenia z dnia 13 stycznia 2023 r. wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, sygn. akt. II SA/Po 794/22 oraz zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących kosztów postępowania. Pismem procesowym z 18 maja 2023 r., uczestnik postępowania – G.I., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, a następnie zakwestionował zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznym stopniu nawiązują do zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do Sądu I instancji. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie Sąd I instancji trafnie ocenił wykonanie przez Radę dyspozycji zawartej w tym przepisie w zakresie wzięcia pod uwagę przy podejmowaniu uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy. Stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych ilustrują zgromadzone przez organ wykonawczy informacje o różnym charakterze (prognozy demograficzne wskazujące na wzrost liczby mieszkańców miasta, liczby wydanych decyzji o warunkach zabudowy, pozwoleń na budowę i pozwoleń na użytkowanie) oraz pochodzące z różnych źródeł (od organów administracji publicznej, deweloperów, biur zajmujących się pośrednictwem w obrocie nieruchomościami, spółdzielni mieszkaniowej, TBS). Nawet gdyby wyłączyć ze zgromadzonych danych określających stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy, kwestionowane przez skarżących kasacyjnie stanowisko uczestnika postępowania jako jednego z deweloperów, to i tak informacje uzyskane przez Burmistrza W. i przedstawione Radzie, dają podstawy do uznania, że Rada podjęła zaskarżoną uchwałę wziąwszy pod uwagę wspomniany stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Odnosząc się do podniesionego zarzutu należy przede wszystkim mieć na względzie wagę, jaką ustawodawca przypisuje w procedurze podejmowania przedmiotowej uchwały stanowi zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy. W tym względzie należy podzielić pogląd wyrażany w orzecznictwie, według którego: "Ustawodawca nie uzależnia treści uchwały lub sposobu reakcji rady gminy na wniosek inwestora, od ustaleń organu w zakresie stopnia zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy." (wyroki NSA z 8.12.2021 r., II OSK 2090/21, LEX nr 3331429 oraz z 2.03.2023 r., II OSK 1888/22, LEX nr 3558293). W orzeczeniach tych wyjaśniono, że celem specustawy mieszkaniowej było uproszczenie i usprawnienie procedur związanych z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz wprowadzenie szczególnych zasad lokalizacji tych inwestycji. Z tego względu przepisy specustawy mieszkaniowej należy interpretować ściśle, a nie rozszerzająco, poprzez formułowanie obowiązków, które nie wynikają wprost z ich brzmienia. Ścisła interpretacja przepisów specustawy mieszkaniowej prowadzi zaś do wniosku, że brak szczegółowego powiązania uchwały z oceną potrzeb mieszkaniowych nie może być uznany za naruszenie prawa, zwłaszcza uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały. Przy czym należy zastrzec, że wprawdzie Rada, podejmując uchwałę o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, dysponuje znacznym luzem decyzyjnym, to jednak czyni to w ustawowo zakreślonych granicach, a podjęte rozstrzygnięcie wymaga odpowiedniego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 2.03.2023 r., II OSK 1726/22, LEX nr 3558977), które zostało w odniesieniu do zaskarżonej uchwały sporządzone. Poza tym, jak słusznie wskazano w zaskarżonym wyroku, sama ocena poziomu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy określonych w studium w znacznym stopniu wykracza poza sądową kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem. Nie zasługuje na uwzględnienie także i zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej. Sąd I instancji przeprowadzając kontrolę zaskarżonej uchwały nie dopatrzył się sprzeczności, jaka zdaniem skarżących kasacyjnie zachodziła pomiędzy jej postanowieniami i ustaleniami studium. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że skoro działki inwestora zostały przeznaczone ustaleniami studium pod zabudowę mieszkaniową i usługową, to nie sposób twierdzić, iż zaskarżona uchwała, ustalająca lokalizację dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, pozostaje w sprzeczności z tymi ustaleniami. Z tego też względu oraz z powodów wskazanych przy ocenie pierwszego z podnoszonych zarzutów, nie można uznać za uzasadnione twierdzenie skarżących kasacyjnie, że nie istniały jakiekolwiek przesłanki do "wykluczenia" ustaleń obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieskutecznym okazał się też zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 specustawy mieszkaniowej przez uznanie prawidłowości wydania uchwały w oparciu o koncepcję urbanistyczno-architektoniczną, która nie uwzględnia charakteru zabudowy miejscowości, na terenie której jest lokalizowana i jej okolicy oraz nie wiąże przestrzennie planowanej inwestycji z terenami otaczającymi. Odnosząc się do tego zarzutu należy podzielić pogląd wyrażony w doktrynie i przyjęty również w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym przepisy specustawy mieszkaniowej nie wiążą organu podejmującego uchwałę treścią koncepcji, o której mowa w art. 6 tej ustawy (por. A. Sypnicki [w:] Specustawa mieszkaniowa. Komentarz, red. A. Jakubowski, Warszawa 2019, s. 76). Zatem treść koncepcji sama w sobie nie może być podstawą do zakwestionowania legalności podjętej uchwały. Chybionym okazał się również zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 pkt 8 specustawy mieszkaniowej przez zaakceptowanie przez Sąd błędnej weryfikacji wynikającej z tego, że w treści uchwały dotyczącej charakterystyki inwestycji i określenia zapotrzebowania na energię cieplną, nie wskazano źródła tej energii oraz nie wyznaczono standardów dla źródła energii cieplnej dla inwestycji. W pierwszej kolejności należy podnieść, że skarżący kasacyjnie nie dość precyzyjnie wskazali na przepis, który ich zdaniem został naruszony. Art. 8 ust. 1 pkt 8 specustawy mieszkaniowej składa się bowiem z trzech podrzędnych jednostek redakcyjnych. Z brzmienia zarzutu należałoby wnosić, że zarzucanym przepisem miał być art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. a specustawy mieszkaniowej, według którego uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej określa charakterystykę inwestycji mieszkaniowej, obejmującą określenie: zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie uzbrojenia terenu, niezbędnej liczby miejsc postojowych, jak również sposobu zagospodarowywania odpadów. Przy czym trzeba pamiętać, że z uwagi na charakter postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w granicach skargi kasacyjnej nie może domyślać się podstaw skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 2.03.2023 r., II OSK 1620/22, LEX nr 3518730). Jednak niezależnie od podniesionej kwestii należy zauważyć, że zaskarżona uchwała wypełnia wymóg określenia zapotrzebowania na energię. Otóż w § 8 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały ustalono przewidywane średnie zapotrzebowanie na energię elektryczną na poziomie 400 kW. Natomiast zarzucany przez skarżących kasacyjnie brak wypełnienia wymogów wskazania źródła tej energii oraz niewyznaczenia standardów dla źródła energii cieplnej dla inwestycji nie może być uznany za naruszenie przepisów specustawy mieszkaniowej, ponieważ ustawa ta nie przewiduje takich wymogów. Za pozbawiony uzasadnionych podstaw należy uznać również zarzut naruszenia art. 8 ust. 8 pkt c i ust. 12 specustawy mieszkaniowej, mający polegać na nieuwzględnieniu przez Sąd tego, że w zaskarżonej uchwale nie wzięto pod uwagę zmian dotyczących wpływu inwestycji na środowisko. Odnosząc się do tej kwestii Sąd I instancji słusznie odwołał się do odpowiednich postanowień zaskarżonej uchwały (§ 8 ust. 6 oraz §12), które dotyczą środowiskowych aspektów planowanego przedsięwzięcia. Trzeba też podkreślić, że za dopuszczalnością realizacji planowanego przedsięwzięcia w kontekście środowiskowym przemawia brak zastrzeżeń Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu właściwego do zaopiniowania wniosku inwestora o podjęcie zaskarżonej uchwały. Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi. Zgodnie z art. 14 specustawy mieszkaniowej, do spraw określonych w rozdziale 2 tej ustawy, a więc w rozdziale normującym tryb ustalania lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, nie stosuje się przepisów k.p.a. Skoro więc wskazane w tym zarzucie przepisy k.p.a. nie miały zastosowania, to nie mogło dojść do ich naruszenia. W związku z powyższym nie można również uznać, że w zaskarżonym wyroku doszło do naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., albowiem przepisy te mają charakter ustrojowy i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej poza wyjątkiem, gdy Sąd dokonałby kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekł w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (por wyrok NSA z 22.03.2022 r., III OSK 1222/21, LEX nr 3343888 oraz wyrok NSA z 15.07.2021 r., II GSK 1385/18, LEX nr 3214005). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.