II OSK 791/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia NSA Anna Żak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 1019/23 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 14 września 2023 r. nr SKO.73.332.2023 w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 23 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 1019/23 oddalił skargę R. K. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 14 września 2023 r. nr SKO.73.332.2023 utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza M. z 30 maja 2023 r. nr PPZ.6725.24.1.2022 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty w wysokości 78 930,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni 0,7052 ha, położonej w obrębie geodezyjnym S., gm. M. Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie organy prawidłowo zastosowały art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej upzp), bowiem w następstwie uchwalenia przez Radę Miejską w M. w dniu 29 marca 2019 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi S., obręb S., gmina M., doszło do wzrostu wartości ww. nieruchomości, a następnie do jej zbycia, co uzasadniało nałożenie opłaty. Podkreślono, że przedmiotem wyceny nie była działka wydzielona i sprzedana po wejściu w życie planu miejscowego, lecz część nieruchomości istniejącej w dacie jego uchwalenia, dla której plan przewidział funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Za dopuszczalne uznano objęcie wyceną wyłącznie tej części nieruchomości, której wartość wzrosła wskutek uchwalenia planu, zwłaszcza że wzrost wartości nie dotyczył całego obszaru nieruchomości objętej różnymi przeznaczeniami planistycznymi. Sąd nie podzielił przy tym zarzutów odnoszących się do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego uznając, że został on opracowany zgodnie z wymogami zawartymi w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: ugn) i rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie) oraz w sposób logiczny i przekonujący wykazywał wzrost wartości nieruchomości. Wskazano, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określił przedmiot wyceny, przeanalizował rynek nieruchomości podobnych oraz uwzględnił cechy wpływające na wartość nieruchomości. Za niezasadne uznano także argumenty odnoszące się do hipotetycznych możliwości zagospodarowania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego wskazując, że znaczenie ma wyłącznie jej rzeczywisty sposób wykorzystania. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 upzp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w wyniku uchwalenia planu miejscowego doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji gdy wycena w operacie szacunkowym została ograniczona wyłącznie do działki nr [...], a więc działki nieistniejącej w dacie wejścia w życie planu miejscowego. Skarżący zarzucił, że Sąd wadliwie zaaprobował wycenę pomijającą pozostałą część pierwotnej działki nr [...] (o pow. blisko 1,2 ha), dla której nowy plan miejscowy wprowadził zakaz zabudowy i obniżył jej wartość rynkową; 2) przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: Ppsa) poprzez jego niezastosowanie i błędne zastosowanie art. 151 Ppsa w związku z niedostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy administracji przy wydawaniu decyzji przepisów § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny oraz art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ugn wyrażające się uznaniem w operacie za nieruchomości podobne - nieruchomości znacząco mniejszych od działki istniejącej tj. działki nr [...], a wskutek tego wadliwe uznanie przez Sąd za prawidłową opinię rzeczoznawcy majątkowego z 10 marca 2023 r., pomimo że przedmiot opinii biegłego ograniczył się do części działki nr [...] nieistniejącej w momencie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, nie zawierał zestawienia co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych do wycenianej, nie zawierał konieczności wyjaśnienia rozróżnienia stawek wartości gruntu dla nieruchomości o powierzchni blisko 2 h i przyjmował dla nieruchomości nr [...] o pow. 1,9 ha jako nieruchomości podobne działki o powierzchni blisko czterokrotnie mniejszej, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 upzp i wadliwym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 Ppsa; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ppsa poprzez jego niezastosowanie i naruszenie art. 151 Ppsa poprzez jego wadliwe zastosowanie w zw. z art. 3 § 1 Ppsa w związku z niedostrzeżeniem przez Sąd spełnienia przez organy administracji przy wydawaniu decyzji przesłanek wznowienia postępowania oraz z niedostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przepisów postępowania, podczas wydawania ww. decyzji administracyjnych nastąpiło w sposób odbiegający od określonego przedmiotu postępowania zgodnie z art. 61 § 1 Kpa i z naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 6, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 61 § 1, art. 78 § 1, art. 77 § 1, 2 i 3 oraz art. 80 Kpa, w tym wyrażającym się prowadzeniem postępowania w przedmiocie określenia opłaty planistycznej w związku z wzrostem wartości działki nr [...] na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika wprost z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 13 maja 2022 r., w sytuacji gdy nigdy nie zostało wszczęte względem Skarżącego postępowanie w sprawie, której przedmiotem miałby być wzrost wartości nieruchomości w postaci działki nr [...] na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do wadliwego zastosowania przez Sąd art. 151 Ppsa; c) art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a -c Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy wadliwych decyzji organów obu instancji w sytuacji, w której Sąd winien je uchylić w związku z naruszeniem przez organy w toku postępowania zasad z art. 61 § 1, art. 6, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 Kpa, a także art. 77 § 1, 2 i 3 Kpa oraz art. 80 Kpa polegających na prowadzeniu postępowania z wadliwie określonym przedmiotem określonym w zawiadomieniu z 13 maja 2022 r., bez prawidłowej i wnikliwej oceny materiału dowodowego w szczególności operatów szacunkowych Agnieszki Walec, bez zapewnienia chociażby możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji umożliwiającej zgłoszenie nieprawidłowości co do operatów i samego przedmiotu postępowania, z rażącym naruszeniem i pogwałceniem praw do działania w zaufaniu do obywatela, zasady legalizmu i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego i wydawaniu decyzji w oparciu o okoliczności udowodnione, w sytuacji gdy w operacie szacunkowym nie uwzględniono znaczącej wielkości działki nr [...], a przyjęto do jej porównania transakcje nieruchomościami o znacząco mniejszych powierzchniach do nieruchomości nieprawidłowo określonej w przedmiocie postępowania jako działka nr [...], które to nieruchomości nie stanowią nieruchomości podobnych do działki nr [...], a która winna być przedmiotem postępowania w oparciu o art. 36 ust. 4 upzp, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu, że wielkość nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę ma znaczenie dla ustalenia wartości nieruchomości, a sama działka nr [...] ma swoją wartość nie na skutek uchwalenia planu, a na skutek decyzji podziałowej i jako taka nie istniała w momencie uchwalenia planu miejscowego, a co skutkować musi wnikliwą oceną w zakresie ustalenia czy i o ile nastąpił wzrost wartości nieruchomości w postaci działki nr [...] i to wyłącznie na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego,, a nie na skutek podziału geodezyjnego działki, przy uwzględnieniu ocen, czy doszło do wzrostu wartości całej działki nr [...] na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego; d) art. 134 § 1 Ppsa i art. 141 § 4 Ppsa poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania m.in. z art. 80, art. 78 § 1, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 Kpa polegającym na niepoinformowaniu Skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, czy oparciu decyzji o operat z 10 marca 2023 r., który chociażby nie wyjaśnia sposobu doboru nieruchomości podobnych dla działki, która istniała w momencie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenia i możliwości zabudowy działki nr [...], czy bez wyjaśnienia przyczyn, dla których biegła po korekcie operatu nie zmieniła procedury szacowania, analizy rynku, warsztatu rzetelnego określenia wartości, która winna być przedmiotem oceny w nawiązaniu do opłaty planistycznej, a ograniczając się do zmiany w opisie numeru działki doprowadziła do sporządzenia operatu, w którym niedopuszczalnie uwzględniła jako wpływ uchwalenia miejscowego planu na całość działki nr [...] wydanie decyzji podziałowej z jednoczesnym pominięciem okoliczności realności obniżenia wartości nieruchomości nr [...] na skutek zakazu zabudowy obowiązującego w obszarze działki nr [...] na pow. 11948 m2 - a co zostało pominięte przez Sąd bez jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez Skarżącego W oparciu o tak sformułowane podstawy kasacyjne Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 3.2. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważnościowe ujęte w art. 183 § 2 Ppsa, co pozwalało na ograniczenie kontroli instancyjnej wyłącznie do zbadania zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej. 3.3. W pierwszej kolejności oceniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania, koncentrujące się na rzekomo wadliwej ocenie operatu szacunkowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z odpowiednimi przepisami Kpa oraz ugn), należy przyjąć jako wartość podstawową, że operat szacunkowy jest kluczowym dowodem z wiadomości specjalnych. Organy administracji publicznej, a w ślad za nimi Sąd I instancji, dokonały wnikliwej i prawidłowej oceny tego dokumentu pod względem formalnym i logicznym, w pełni realizując dyspozycję art. 80 Kpa. Strona skarżąca, kwestionując merytoryczną poprawność przyjętych założeń, winna była skorzystać z instrumentu procesowego przewidzianego w art. 157 ust. 1 ugn – to jest przedłożyć ocenę organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Tymczasem nie złożyła ani kontroperatu, ani oceny profesjonalnej organizacji zawodowej. Samo niezadowolenie strony z wyceny nie może skutecznie podważyć legalności kontrolowanych decyzji. 3.4. Głębsza analiza zarzutów procesowych wskazuje, że chybione jest w szczególności twierdzenie Skarżącego o błędnym doborze nieruchomości porównawczych. Skarżący wadliwie zakłada, że zestawienie wycenianej działki z nieruchomościami o znacznie mniejszej powierzchni narusza art. 4 pkt 16 ugn. Należy przypomnieć, że porównywalność w rozumieniu powołanego przepisu nie oznacza, iż parametry nieruchomości muszą być identyczne. Chodzi bowiem o wspólność istotnych cech rynkowych mających zasadniczy wpływ na wartość gruntu. Różnice w powierzchni mogą i powinny być korygowane przez rzeczoznawcę przy pomocy stosownych współczynników, co wprost mieści się w granicach wiedzy specjalnej (zob. wyrok NSA z 4 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 2906/24). Rzeczoznawca majątkowy precyzyjnie wyselekcjonował transakcje odpowiadające parametrom zbytej, wyodrębnionej parceli budowlanej. Aprioryczne założenia strony, że mniejsza działka nie jest podobna do działki wycenianej, nie mogą stanowić podstawy do podważania konstatacji organu o prawidłowości operatu. Co więcej, twierdzenie o braku podobieństwa nieruchomości o różnych powierzchniach pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zasadami metodologii wyceny oraz z utrwaloną logiką rynku nieruchomości. Analiza rynku lokalnego może bowiem jednoznacznie wykazać, że nieruchomości gruntowe różniące się powierzchnią funkcjonują w tym samym segmencie rynkowym, są przedmiotem obrotu przez tę samą grupę nabywców i podlegają identycznym czynnikom kształtującym ceny transakcyjne – takim jak lokalizacja, przeznaczenie planistyczne, dostępność infrastruktury technicznej czy uwarunkowania środowiskowe. W takim przypadku różnica w metrażu ma charakter parametru korygowanego, a nie wyłączającego podobieństwo. Byłoby zresztą paradoksem, gdyby rynek lokalny – z natury rzeczy ograniczony co do liczby i rodzaju transakcji – miał być oceniany przez pryzmat sztywnego kryterium tożsamości powierzchni, prowadząc w konsekwencji do sytuacji, w której dobór odpowiedniej próby porównawczej stałby się praktycznie niemożliwy. Takie rozumienie art. 4 pkt 16 ugn byłoby sprzeczne z jego funkcją, jaką jest zapewnienie rzetelnej i rynkowo zakorzenionej wyceny, a nie formalistyczne wyeliminowanie transakcji, które nie odpowiadają hipotetycznemu wzorcowi co do każdego z mierzalnych parametrów. 3.5. Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia prawa materialnego art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 upzp należy wskazać, że oś sporu sprowadza się do błędnego przekonania Skarżącego, że skoro zbyta działka nr [...] została wydzielona geodezyjnie z większego areału po wejściu w życie planu miejscowego, to organ powinien szacować całą historyczną działkę nr [...] o powierzchni 1,9000 ha, uwzględniając rzekomy spadek wartości jej pozostałej, niebudowlanej części. Stanowisko to nie zasługuje na aprobatę. Wyjaśnić należy, że w sprawach dotyczących ustalenia opłaty planistycznej sposób określenia zakresu przedmiotowego wyceny powinien uwzględniać specyfikę konkretnego stanu faktycznego oraz rzeczywisty wpływ ustaleń planistycznych na wartość nieruchomości. W konsekwencji szczególne uwarunkowania planistyczne mogą wymagać przyjęcia odmiennego, bardziej zindywidualizowanego podejścia do określenia przedmiotu wyceny, tak aby możliwe było prawidłowe ustalenie wzrostu wartości tej części nieruchomości, której wartość rzeczywiście uległa zmianie na skutek uchwalenia planu miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje metodologię polegającą na objęciu wyceną wyłącznie tej części nieruchomości, w której faktycznie nastąpił obiektywny wzrost wartości uzasadniający zastosowanie instytucji ulepszenia planistycznego (zob. wyroki NSA z: 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1168/19; 19 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2515/19). Skoro nowy akt prawa miejscowego przekształcił w tereny zabudowy mieszkaniowej (MN.19) jedynie ściśle określoną część dawnej działki nr [...] – odpowiadającą późniejszej zbytej działce nr [...] – to rzeczoznawca majątkowy postąpił w pełni prawidłowo, izolując wartość tego konkretnego, ulepszonego planistycznie obszaru (wydzielenie funkcjonalne). Żądanie Skarżącego, aby do wyceny włączyć pozostałe, niebudowlane fragmenty pierwotnej działki w celu sztucznego uśrednienia i zaniżenia ceny metra kwadratowego wykreowanej parceli budowlanej, stanowiłoby niedopuszczalny zabieg, sprzeczny z logiką ustawy i całkowicie wypaczający sens szacowania. Rynek nieruchomości precyzyjnie dyskontuje parametry planistyczne. Zestawienie wycenianego gruntu z działkami o parametrach rynkowych odpowiadających zbytej części nieruchomości, a nie z wielohektarowymi nieużytkami, było w realiach niniejszej sprawy jedynym prawidłowym rozwiązaniem. 3.6. Z tych również przyczyn za nietrafne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postepowania określone w pkt 2 skargi kasacyjnej odnoszące się do nieprawidłowego przyjęcia, iż organ objął przedmiotem postępowania jedynie działkę nr [...], a nie całą nieruchomość nr [...]. Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa jawi się jako całkowicie bezpodstawny, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom tego przepisu. 3.7. Biorąc zatem pod uwagę, że wszystkie zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł o jej oddaleniu.