II OSK 665/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia NSA Anna Żak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1088/23 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 12 czerwca 2023 r. nr SKO.ZP/415/64/2023 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1088/23 oddalił skargę M. M. (dalej: Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 12 czerwca 2023 r. znak SKO.ZP/415/64/2023, którą uchylono decyzję Wójta Gminy L. z 6 lutego 2023 r. i orzekając co do istoty sprawy, ustalono jednorazową opłatę w wysokości 63 361,72 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej części działki nr [...] (o powierzchni [...] ha z całkowitej powierzchni [...] ha), położonej w obrębie B.. W ocenie Sądu I instancji organy administracji prawidłowo ustaliły, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące nałożenie opłaty planistycznej na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: upzp). Uchwalenie przez Radę Gminy w L. w dniu 24 kwietnia 2007 r. nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi B. w Gminie L. spowodowało wzrost wartości nieruchomości, a nieruchomość została następnie zbyta w ustawowym terminie pięciu lat od wejścia planu w życie. Nie budziło przy tym wątpliwości, że zmiana przeznaczenia działki z terenów rolnych na tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów stworzyła nowe możliwości inwestycyjne, co w sposób oczywisty przełożyło się na wzrost jej wartości rynkowej. Sąd uznał również, że organ prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na aktualnym operacie szacunkowym sporządzonym przez uprawnionych rzeczoznawców majątkowych, który został następnie skutecznie potwierdzony co do aktualności zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ administracji miał prawo pominąć wcześniejszy, historyczny operat z 2017 r. Kategorycznie odrzucono przy tym zarzuty Skarżącego dotyczące rzekomego naruszenia przepisów procedury, w tym zaniechania przeprowadzenia rozprawy na podstawie art. 89 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: Kpa), bowiem nie służy ona do rozstrzygania specjalistycznych sporów metodologicznych pomiędzy rzeczoznawcami majątkowymi. Sąd podkreślił, że skuteczne podważenie ustaleń rzeczoznawcy wymagało przedłożenia stosownego przeciwdowodu w trybie art. 157 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: ugn), czego Skarżący zaniechał, ograniczając się do subiektywnej polemiki. Zaaprobowano również szczególne podejście do wyceny, w którym biegli wyizolowali i oszacowali wyłącznie tę część działki ([...] ha z całkowitej powierzchni [...]ha), która faktycznie zyskała nowe, inwestycyjne przeznaczenie w planie miejscowym. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania: a) art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: Ppsa) przez brak dostatecznej kontroli decyzji administracyjnej, w szczególności przez brak rozważenia zarzutów postawionych w skardze w powiązaniu z zarzutami formułowanymi wcześniej przez Skarżącego, np. w odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, podczas gdy zarzuty postawione w skardze w większości pozostają aktualne; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej i niezastosowanie przez Sąd środka określonego w ustawie, tzn. nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy za tym przemawiał, zaś naruszenie przepisów procedury administracyjnej przez organ miało istotny wpływ na wynik sprawy; c) art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa przez oddalenie skargi i w konsekwencji nieuchylenie w całości zaskarżonej decyzji wydanej przez organ, pomimo naruszenia przez organ wskazanych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przepisów proceduralnych, mianowicie: art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 89 § 1 i 2 Kpa; 2) prawa materialnego: a) art. 37 ust. 1 upzp polegające na przyjęciu, iż organ w sposób prawidłowy ustalił wysokość opłaty planistycznej w oparciu o aktualny, jedynie istotny w sprawie i rzetelny operat szacunkowy sporządzony przez E. H. i M. W., podczas gdy w sposób całkowity pominięto okoliczność wcześniej sporządzonego operatu, którego prawidłowości organ nie kwestionował jak i okoliczności braku uprawnień organu do prowadzenia własnych ustaleń w zakresie wartości nieruchomości; b) art. 157 ugn poprzez zaniechanie wystąpienia przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości operatów sporządzonych przez biegłą D. M. oraz E. H. i M. W. w sytuacji istnienia rozbieżności między nimi. W oparciu o tak sformułowane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. 4.3. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które w istocie sprowadzają się do kwestionowania przyjętego przez organy modelu postępowania dowodowego. Skarżący opiera swoją argumentację na błędnym założeniu, że organ administracji był w jakikolwiek sposób związany pierwotnym operatem szacunkowym sporządzonym w 2017 r. i nie miał prawa zlecić nowej wyceny, a ewentualne rozbieżności powinien rozstrzygać podczas rozprawy administracyjnej. Należy stanowczo podkreślić, że organ administracji jest gospodarzem postępowania i nie wiążą go w tym zakresie żadne zakazy dowodowe. Ciągłe wątpliwości co do prawidłowości ustaleń wymagających wiadomości specjalnych w pełni upoważniały organ do powołania kolejnego zespołu biegłych. Działanie takie nie może być w żadnym wypadku ocenione jako naruszenie prawa, lecz stanowi realizację obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 444/19, oraz wyrok NSA z 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2659/19), operat szacunkowy stanowi dowód z wiadomości specjalnych. Organ administracji nie może wkraczać w jego merytoryczną zasadność ani rozstrzygać specjalistycznych sporów metodologicznych (np. co do doboru nieruchomości podobnych) w drodze konfrontacji biegłych na rozprawie. Skuteczne podważenie takiego dowodu wymaga dostarczenia obiektywnego przeciwdowodu, a nie subiektywnej polemiki strony. W tym kontekście zarzut naruszenia art. 89 Kpa jawi się jako całkowicie chybiony – rozprawa administracyjna nie służy do rozstrzygania sporów metodologicznych pomiędzy rzeczoznawcami majątkowymi, a kwestie doboru nieruchomości podobnych, wag cech rynkowych czy zastosowanych współczynników korygujących stanowią materię wiedzy specjalistycznej biegłego, która nie podlega negocjacjom stron w trybie art. 89 § 2 Kpa. 4.4. Brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 6, art. 8, art. 9 oraz art. 10 § 1 Kpa. Skarżący nie wykazał, aby organ uchybił regułom nakazującym informowanie strony o przebiegu postępowania, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz składania wyjaśnień i zastrzeżeń. Sam fakt, że organy nie podzieliły stanowiska Skarżącego co do oceny materiału dowodowego, nie może być utożsamiany z naruszeniem zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa ani z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1928/23). Nie doszło również do naruszenia art. 7a § 1 Kpa. Przepis ten operuje wyłącznie na poziomie normatywnym – dotyczy wątpliwości co do treści normy prawnej, nie zaś oceny materiału dowodowego. Przedmiot sporu w niniejszej sprawie dotyczył oceny operatu szacunkowego, a zatem warstwy faktycznej, nie normatywnej, co wyklucza zastosowanie wskazanego przepisu. 4.5. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 upzp oraz art. 157 ugn, należy uznać je za pozbawione podstaw. Przepis art. 37 ust. 1 upzp wymaga, aby wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości była ustalana na dzień jej sprzedaży (por. wyrok NSA z 8 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 695/08). Nowy operat szacunkowy z lat 2022-2023 w pełni zrealizował tę dyspozycję, precyzyjnie odnosząc się do historycznego poziomu cen z daty zbycia (2008 r.). Fakt sporządzenia dokumentu w późniejszym czasie jest irrelewantny, o ile wycena dotyczy właściwego momentu transakcji. Stanowi to niepodważalny dowód na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Równie chybiony jest zarzut naruszenia art. 157 ugn. Skoro organ uznał za konieczne i w pełni uzasadnione sporządzenie nowej wyceny, nie miał żadnego obowiązku inicjowania z urzędu postępowania przed organizacją zawodową rzeczoznawców w celu weryfikacji nieaktualnego operatu z 2017 r. Procedura z art. 157 ugn nie służy do wymuszania na organie powrotu do dowodów historycznych, które utraciły walor aktualności. Jeżeli strona kwestionowała rzetelność nowego operatu, ciężar przedłożenia stosownego przeciwdowodu (np. w postaci oceny organizacji zawodowej) spoczywał wyłącznie na niej. Zaniechanie tego kroku czyni argumentację skargi kasacyjnej jedynie gołosłowną polemiką. 4.6. Reasumując, zarzuty skargi kasacyjnej stanowią jedynie nieuprawnioną próbę podważenia prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i prawnego. Instytucja opłaty planistycznej służy przechwyceniu przez wspólnotę samorządową części obiektywnego wzrostu wartości gruntu będącego wyłącznym efektem władczego aktu planistycznego gminy – ulepszenia planistycznego w rozumieniu art. 36 ust. 4 upzp. Wzrost ten został w niniejszej sprawie bezspornie udowodniony operatem szacunkowym, sporządzonym i zastosowanym zgodnie z obowiązującymi standardami prawnymi i zawodowymi. 4.7. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.