II OSK 770/24

Dnia 8 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubuskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Go 642/23 w sprawie ze skargi K.C. na decyzję Lubuskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr WZ NR 10/2023 w przedmiocie nakazu wykonania obowiązku 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

1. Wyrokiem z 7 lutego 2024 r., II SA/Go 642/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie ze skargi K.C. na decyzję Lubuskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (LKWPSP) z 16 sierpnia 2023 r. nr WZ NR 10/2023, w przedmiocie nakazu wykonania obowiązku, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ś. (KPPSP) z 1 czerwca 2023 r. nr 8/2023/PRZ, w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, na podstawie sporządzonego w dniu 5 stycznia 2023 r. protokołu z czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym w miejscowości [...], gm. [...], KPPSP wydał w dniu 1 czerwca 2023 r. nr 8/2023/PRZ decyzję nakazującą K.C., A.R. i Gminie S. - współwłaścicielom budynku wielorodzinnego, zapewnienie szerokości biegu klatki schodowej, wymaganą przepisami minimum 120 cm, która stanowi dojście ewakuacyjne. W jej podstawie prawnej organ I instancji powołał się na przepisy art. 26 ust. 1 i art. 27 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 2022, poz. 1969 ze zm., uPSP), a także § 16 ust. 2 pkt 1 i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. 2023, poz. 822, rozp. MSWiA 2010) oraz § 68 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U 2022, poz. 1225; rozp. MI 2002). Wskazał organ I instancji, że w przedmiotowym budynku, zakwalifikowanym do przeciwpożarowej "kategorii zagrożenia" ZL.IV, znajdujący się na jego pierwszym piętrze ciąg komunikacyjny – klatka schodowa – ma szerokość 77 cm, wobec wymaganego parametru wynoszącego co najmniej 120 cm. W decyzji tej wskazano, że w sprawie możliwe jest również zastosowanie rozwiązań zamiennych przewidzianych w § 2 ust. 3a rozp. MI 2002 w zw. z art. 6a uPSP. 2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Go 642/23 kolejno wskazano, że od w/w decyzji K.C. wniósł odwołanie. 2.3. Następnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że LKWPSP przywołaną na wstępie decyzją utrzymując w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023, poz. 775 ze zm., K.p.a.), podzielił stanowisko organu powiatowego. Wskazał organ wojewódzki, że nakazanie usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie było obowiązkiem organu straży pożarnej i konsekwencją ustalonego stanu faktycznego. Zdaniem organu II instancji stwierdzona podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych nieprawidłowość, zaklasyfikowana jako przesłanka do uznania obiektu za zagrażający życiu ludzi, zgodnie z § 16 ust. 2 rozp. MSWiA 2010, nie stanowi podstawy do zastosowania wyłączenia obiektu (lub części obiektu) z eksploatacji. 2.4. Przywołano w wyroku dalsze motywy decyzji odwoławczej. Organ wojewódzki podał, że w kontrolowanym budynku posiadającym dwie kondygnacje nadziemne i zaliczanym do obiektów niskich, znajdują się 3 lokale mieszkalne. Dwa z tych lokali znajdują się na pierwszym piętrze. Oznacza to, że klatką schodową, która zaniżona jest do szerokości użytkowej wynoszącej 77 cm (wobec wymaganych 120 cm) będzie ewakuować się niewielka ilość osób, które doskonale znają drogę ewakuacyjną. Parametry użytkowe biegu klatki schodowej, przez które uznano istniejący budynek za zagrażający życiu ludzi, nie mogą być mniejsze o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno-budowlanych. Wynika zatem z tego, że budynek zaklasyfikowano jako zagrażający życiu ludzi z powodu zbyt wąskiego biegu klatki schodowej o 3 cm. Najlepszym rozwiązaniem jest nakazanie usunięcia stwierdzonego uchybienia w ustalonym terminie. Dodatkowo w uzasadnieniu decyzji nakazowej pouczono o możliwości usunięcia nieprawidłowości poprzez zastosowanie rozwiązań zamiennych wynikających z § 2 ust. 3a rozp. MI 2002. Organ wojewódzki podkreślił, że działania organu I instancji były zgodne z prawem oraz zasadami prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawach związanych z nadzorem nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych. Podpisanie decyzji nakazowej przez Zastępcę KPSP było prawnie skuteczne i niewadliwe, gdyż był on upoważniony do dokonywania tych czynności w oparciu o upoważnienie z 5 stycznia 2023 r. udzielone przez ten organ na podstawie art. 268a K.p.a. 3.1. Dalej w wyroku II SA/Go 642/23 przywołano, że w skardze wniesionej do WSA w Gorzowie Wlkp. K.C. ponowił zarzut naruszenia przez organy art. 26 ust. 1 pkt 2 uPSP. Podniósł także, że organy nie uwzględniły, że lokale nr 2 i 3 w budynku stanowią samowolę budowlaną, oraz nie wziął pod uwagę postępowania, w którym były sporządzone ekspertyzy obejmujące również kwestię zakwestionowanego przez organy ciągu komunikacyjnego – klatki schodowej. Zarzucił także, że nie powiadomiono stron o wyłączeniu się ze sprawy Komendanta Powiatowego PSP w Ś. 3.2. W odpowiedzi na skargę LKWPSP wniósł o jej oddalenie. 3.3. Swoje stanowiska strony podtrzymały na rozprawie w dniu 7 lutego 2024., przy czym skarżący zarzucił też organowi, że oznaczony w decyzji termin nie jest realny. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. skargę uwzględnił. 4.2. W motywach swego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie został ustalony i wyjaśniony stan faktyczny w stopniu koniecznym dla nałożenia wskazanego w obu decyzjach obowiązku. To ustalenie i wyjaśnienie nie może się bowiem ograniczać tylko do pomiaru szerokości klatki schodowej i odniesienia uzyskanego wyniku do minimum określonego przepisem § 16 ust. 2 rozp. MSWiA 2010. Wynikać ma to z dwóch głównych przyczyn. Po pierwsze ze względu na wykonalność decyzji (wykonalność nałożonego obowiązku), po drugie – ze względu inne prawne przesłanki zastosowania wskazanego § 16 ust. 2 rozp. MSWiA 2010 (organy pominęły jeden z nich). 4.3. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że organy w ogóle nie ustaliły, czy wykonanie nałożonego przez nich obowiązku jest technicznie możliwe. W szczególności w obu decyzjach nie ma mowy o tym, jak technicznie da się zmienić szerokość klatki schodowej (oba organy nie wspomniały nawet w uzasadnieniach decyzji o toczącym się – co podały strony na rozprawie – postępowaniu, w którym sporządzono ekspertyzy budowlane związane także "z tematem klatki schodowej"). Nie wiadomo zatem, czy w budynku istnieją jakieś ograniczenia architektoniczne co do realizacji nałożonego na współwłaścicieli budynku obowiązku, i czy jest on możliwy do realizacji i ewentualnej egzekucji. Wskazywana w decyzji, jako dodatkowa informacja, że na podstawie § 2 ust. 3a rozp. MI 2002 możliwe jest zastosowanie rozwiązań zamiennych w odniesieniu do wymagań określonych w tym rozporządzeniu jest nie do zweryfikowania, bowiem organy nie ustaliły, czy podstawowy obowiązek jest w ogóle możliwy do wykonania. Zdaniem tegoż sądu nie można rozprawiać o rozwiązaniach zamiennych, jeżeli nie wiadomo, czy rozwiązanie podstawowe jest wykonalne. 4.4. Odnośnie zaś drugiej kwestii sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z § 45 rozp. MSWiA 2010, w stosunku do budynków wzniesionych zgodnie z ustawą z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006, poz. 1118 ze zm., uPb) oraz aktami wykonawczymi wydanymi na podstawie tej ustawy, nie stosuje się kryteriów określonych w § 16 ust. 2 rozp. MSWiA 2010. W sprawie nie zostało to wyjaśnione, czy przedmiotowy budynek został wzniesiony pod rządami wskazanej w tym przepisie ustawy i czy zatem "ma on zastosowanie w sprawie". W ocenie sądu a quo doszło w ten sposób do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 4.5. Za nieusprawiedliwione uznane zaś zarzuty skarżącego odnośnie upoważnienia Zastępcy Komendanta PSP w Ś. do wydania decyzji. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł LKWPSP – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości. 5.2. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm., Ppsa) ww. wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 1 pkt 1 uPSP w związku z § 16 ust. 2 rozp. MSWiA 2010 oraz § 68 ust. 1 rozp. MI 2002 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organy nie wykazały w sprawie zaistnienia przesłanek do zastosowania przedmiotowych przepisów w ustalonym stanie faktycznym sprawy; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci właściwego ustalenia stanu faktycznego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez niewłaściwe i nieuzasadnione ich zastosowanie. 5.3. Skarżący kasacyjnie organ wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji; zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnikowi organu według norm przepisanych za postępowanie kasacyjne; rozpoznanie skargi bez przeprowadzenia rozprawy, oświadczając jednocześnie w imieniu organu o zrzeczeniu się rozprawy. 5.4. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że w przekonaniu organu nałożony obowiązek nakazujący zapewnienie w budynku wielorodzinnym wymaganej przepisami, minimum 120 cm, szerokości biegu ewakuacyjnej klatki schodowej, która stanowi dojście ewakuacyjne jest, jak potwierdzają to akta sprawy i zeznania złożone przez skarżącego podczas rozprawy, wykonalny technicznie. Dalej podnosi się, że w skardze do sądu pierwszej instancji skarżący nie zanegował tej okoliczności. Mało tego, na pytanie sądu pierwszej instancji zadane skarżącemu podczas rozprawy czy weryfikował on już ewentualne możliwości techniczne wykonania nałożonego obowiązku, padła odpowiedź twierdząca. Ponadto skarżący podniósł podczas rozprawy, że rozmawiał już z kilkoma specjalistami w jaki, optymalny sposób spełnić ciążący na nim obowiązek. Dalej oświadczył, że wniósł skargę nie dlatego, że nałożony na niego obowiązek był mało precyzyjny czy też nierealny do wykonania, ale dlatego aby niejako zmobilizować Gminę S., która jest współwłaścicielem obiektu jednocześnie adresatem decyzji, do wspólnego wykonania ciążącego na nich obowiązku. 5.5. W odpowiedzi skarżącego na skargę kasacyjną organu podniesiono, że LWKPSP, a wcześniej KPPSP, prowadząc postępowanie naruszyły art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Komendant Wojewódzki przy wydawaniu decyzji nr 8/2023/PRZ pominął fakt, że w tej samej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. prowadzi postępowanie (SI.4001.21.2020.A.), na potrzeby którego powstała ekspertyza. Ekspertyzę pominięto przy wydawaniu decyzji. Dalej wskazano, że organy prowadzące niniejsze postępowanie bez sprawdzenia poprzez zarządzenie dodatkowej wizji, przyjęły wyjaśnienia Gminy S. o usunięciu styropianu ze ścian drogi ewakuacyjnej w obrębie klatki schodowej pomijając fakt, że klatka schodowa wykonana jest z drewna niezabezpieczonego tynkiem lub inną ognioodporną substancją, co zapisano w ustaleniach na s. 9 protokołu. Fakt ten pominięto w decyzji I instancji, w której stwierdzono tylko, że zagrożenie wynika z niespełniającej norm szerokości klatki schodowej. Skarżący uważa, że kwestie budowlane należy pozostawić organom nadzoru budowlanego, natomiast LKWPSP powinien wypowiedzieć się wyłącznie w kwestii zagrożenia życia mieszkańców. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 6.2. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. 6.3. Usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Nietrafnie sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie został dostatecznie wyjaśniony stan faktyczny sprawy, aby nałożyć przez organ straży pożarnej obowiązek, mający swe źródło w treści art. 26 ust. 1 pkt 1 uPSP w zw. z § 16 ust. 2 rozp. MSWiA 2010. Niesporne jest, że przedmiotowy budynek jest budynkiem wielorodzinnym, w którym – stosownie do treści § 68 ust. 1 rozp. MI 2002 – minimalna szerokość użytkowa schodów stałych winna wynosić 1,2 m. Niesporne jest także, że w trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych organu I instancji pomierzono szerokość klatki schodowej i uzyskano wynik 0,77 m. Różnica między minimalną szerokością klatki schodowej, przewidzianą w przepisach o warunkach technicznych, a rzeczywistą szerokością klatki schodowej, mającej zapewniać drogę ewakuacyjną w razie pożaru, przekracza jedną trzecią tej wartości minimalnej. W świetle treści § 16 ust. 1 i 2 rozp. MSWiA 2010, organ straży pożarnej był uprawniony do stwierdzenia, że przedmiotowy i użytkowany budynek uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi, skoro szerokość przejścia, dojścia lub wyjścia ewakuacyjnego albo biegu bądź spocznika klatki schodowej służącej ewakuacji, jest mniejsza o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno-budowlanych. Z kolei w myśl art. 26 ust. 1 uPSP, Komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do: 1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie; 2) wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Niespornie w przedmiotowej sprawie zaistniał stan, w którym stwierdzono naruszenie przepisów przeciwpożarowych, a to uprawniało organ I instancji do wydania decyzji nakazowej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 uPSP. 6.4. Drugą kwestią, którą podniósł sąd pierwszej instancji jako podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa, wobec dopatrzenia się naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., było niedostrzeżenie treści § 45 rozp. MSWIA 2010. Zgodnie z cyt. przepisem, w stosunku do budynków wzniesionych zgodnie z uPb oraz aktami wykonawczymi wydanymi na podstawie tej ustawy nie stosuje się kryteriów określonych w § 16 ust. 2. Dało to asumpt sądowi pierwszej instancji do zarzucenia organom straży pożarnej, że nie zostało wyjaśnione, czy przedmiotowy budynek został wzniesiony pod rządami uPb i czy ma on ("przepis § 45 rozp. MSWiA 2010" – uwaga Sądu) zastosowanie w sprawie. Tymczasem w aktach znajduje się protokół z czynności rozpoznawczo-kontrolnych przeprowadzonych przez organ I instancji z daty 5 stycznia 2023 r., z którego jednoznacznie wynika, że budynek, którego dotyczy decyzja nakazowa, został wzniesiony na początku XX w. Trafnie w tym zakresie wytknięto w skardze kasacyjnej, że sąd wojewódzki dysponował w aktach sprawy powyższym protokołem. Z tego względu imputowanie organom braku wyjaśnienia tej oznaczonej kwestii, jako podstawy do zastosowania środka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, było nieuprawnione, a zarzut naruszenia cyt. przepisu w zaskarżonym wyroku usprawiedliwiony. Zgodnie z ww. § 207 ust. 2 rozp. MI 2002, jego przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Nie budzące wątpliwości, a nie dostrzeżone przez sąd pierwszej instancji, ustalenie faktyczne odnośnie do daty wzniesienia budynku, uzasadniały zastosowanie rygorów przepisów rozp. MSWiA 2010. 6.5. W realiach kontrolowanej sprawy nie jest także trafne wywodzenie braku precyzyjnego określenia obowiązku, co uzasadniać miałoby naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Nadto, w realiach tej konkretnej sprawy, trudno podzielić te wywody zawarte w zaskarżonym wyroku, z których wynikać miałoby, że uchylenie decyzji obu instancji miałoby znajdować usprawiedliwienie w braku wyjaśnienia przez organy straży pożarnej, możliwości (wykonalności) zrealizowania nałożonego obowiązku. Trafnie w skardze kasacyjnej wskazuje się, że skarżący wyjaśniał w toku rozprawy przed sądem administracyjnym, że obowiązek jest możliwy do zrealizowania, a jego działanie polegające na wniesieniu skargi, miało wyłącznie cel w postaci zmobilizowania Gminy S., jako współwłaściciela obiektu, do podjęcia wspólnych starań w celu usunięcia stanu zagrożenia życia w przedmiotowym budynku. Z akt sprawy zatem nie wynika jakkolwiek, aby wykonanie przez współwłaścicieli budynku obowiązku polegającego na doprowadzeniu klatki schodowej do stanu zgodnego z przepisami rozp. MI 2002, a zatem usuniecie stanu zagrożenia życia dla ludzi w tym budynku, miałoby być niemożliwe technicznie. 6.6. Sąd Naczelny w tym składzie podziela co do reguły to stanowisko wyrażone w judykaturze, a przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 26 września 2023 r., II OSK 3258/20, CBOSA.nsa.gov.pl), z którego wynika, że organy straży pożarnej nie są zobowiązane po stwierdzeniu naruszeń prawa w zakresie ochrony przeciwpożarowej do opracowywania i wykonywania ekspertyz, które wykazałyby, iż obowiązki które nakazano wykonać w powyższym zakresie, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu. To na zobowiązanym, który przystępuje do wykonania nałożonych obowiązków chcąc je spełnić w inny sposób niż oznaczony w rozporządzeniu, po wcześniejszym opracowaniu wymaganej ekspertyzy, ciąży obowiązek wykazania, że istnieje możliwość wykonania nałożonego obowiązku w inny sposób. Oznacza to – w ocenie Sądu – że organy straży pożarnej, nie posiadając stosownej wiedzy techniczno-budowlanej, nie mogły a priori zakładać niewykonalności nałożonego obowiązku, który w tej sprawie – raz jeszcze przypominając – nie był w żadnym razie podważany w ten sposób przez stronę skarżącą. Z tego względu za skuteczny uznać przyjdzie zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 1 uPSP w zw. z § 16 ust. 2 rozp. MSWiA 2010 oraz § 68 ust. 1 rozp. MI 2002 poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że organy nie wykazały w sprawie zaistnienia przesłanek do wydania decyzji nakazowej w ustalonym stanie faktycznym. 7.1. Z wyłuszczonych względów, a uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, oraz działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa, orzeczono, jak w pkt 1 sentencji. 7.2. O odstąpieniu od kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 Ppsa.