II OSK 429/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1254/23 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia 31 maja 2023 r., nr 34.2023 w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 23 listopada 2023 r., II SA/Gl 1254/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach oddalił skargę A.B. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach (ŚKWPSP) z 31 maja 2023 r. nr 34.2023, w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją nr 12/2023/MZ z 13 kwietnia 2023 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] (KMPSP, organ I instancji), na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 2021, poz. 1940 ze zm., uPSP) i art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022, poz. 2000 ze zm., K.p.a.), nakazał J.B., A.B., J.Ż., L,Ż., J.Ż., A.D., A.M., T.Ż. - współwłaścicielom nieruchomości, wykonanie następujących obowiązków: - przeprowadzić okresową kontrolę instalacji elektrycznej w budynku wielorodzinnym usytuowanym przy ul. [...] w [...], a sprawność techniczną instalacji potwierdzić protokołem sporządzonym przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje; jako podstawę prawną obowiązku wskazano art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. 2022, poz. 2057, Uoppoż) oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719 ze zm., rozp. 2010); termin wykonania ustalono na dzień 31 sierpnia 2023 r.; - wyposażyć budynek wielorodzinny usytuowany przy ul. [...] w [...] w przeciwpożarowy wyłącznik prądu, odcinający dopływ prądu do wszystkich obwodów, z wyjątkiem obwodów zasilających instalacje i urządzenia, których funkcjonowanie jest niezbędne podczas pożaru; jako podstawę prawną nałożonego obowiązku wskazano art. 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 Uoppoż oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 2 pkt 2 rozp. 2010, w zw. z § 183 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022, poz. 1225, rozp. MI 2002); termin wykonania obowiązku ustalono na dzień 31 marca 2024 r. 2.2. Sąd pierwszej instancji ustalił na podstawie akt sprawy, że w budynku wielorodzinnym zlokalizowanym w [...] przy ul. [...], funkcjonariusze KMPSP przeprowadzili czynności kontrolno-rozpoznawcze, z których sporządzono protokół. Został on podpisany przez T.Ż., A.M. oraz J.Ż., bez zastrzeżeń. Z ustaleń czynności kontrolno-rozpoznawczych wynika, że kontrolowany budynek to obiekt mieszkalny, wielorodzinny, dwukondygnacyjny (niski), 4-klatkowy, niepodpiwniczony, z nieużytkowym poddaszem. W budynku znajduje się 21 samodzielnych lokali, w tym jeden lokal jest niezamieszkały. Kształt budynku jest nieregularny, stanowi połączenie 3 prostokątnych segmentów, które oddzielają dwa podwórza, północne i południowe. Budynek został wybudowany w 1915 r. Podstawowe dane techniczne, to: powierzchnia użytkowa 779 m², powierzchnia zabudowy 627 m², kubatura - 2758 m³. 2.3. W wyroku wskazano, że w związku z ustaleniami uzyskanymi w ramach czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie stwierdzenia występowania naruszeń wymagań bezpieczeństwa pożarowego organ I instancji pismem z 27 marca 2023 r. zawiadomił kontrolowanych o wszczęciu postępowania administracyjnego. Strony postępowania nie wniosły żadnych wyjaśnień czy też zastrzeżeń, a w związku z tym organ I instancji wydał decyzję nakazową z 13 kwietnia 2023 r. W jej motywach przywołano, że stwierdzono wymienione w protokole uchybienia z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w tym brak wyposażenia obiektu w przeciwpożarowy wyłącznik prądu. Wymóg jego zastosowania wynikać ma z § 4 ust. 2 pkt 2 rozp. 2010 i zgodnie z § 183 ust. 2 rozp. MI 2002 dotyczy wszystkich obiektów o kubaturze powyżej 1.000 m³. Przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny posiada natomiast kubaturę przekraczającą powyższą wartość. Brak przeciwpożarowego wyłącznika prądu w przypadku wystąpienia zagrożenia pożarowego może opóźnić podjęcie bezpiecznych i skutecznych działań ratowniczo-gaśniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej, co w konsekwencji może stworzyć zagrożenie dla zdrowia i bezpieczeństwa osób mogących przebywać w budynku. 2.4. Wyrokując w sprawie II SA/Gl 1254/23 kolejno wskazano, że w piśmie z 14 kwietnia 2023 r. adresowanym do organu I instancji A.B. podniósł brak uzasadnienia wyposażenia budynku w przeciwpożarowy wyłącznik prądu. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący zarzucił jej rażące art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), art. 7a, art. 7b i art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 Uoppoż, § 3 ust. 1 i § 4 ust. 2 pkt 3 rozp. 2010 i § 183 ust. 2 rozp. MI 2002 w zw. z § 2 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Skarżący wniósł o uchylenie nałożonego obowiązku, jego zdaniem ustalenia kontroli są wadliwe i nie powinny być podstawą nałożenia obowiązku. 2.5. Dalej w wyroku II SA/Gl 1254/23 przywołano, że ŚKWPSP, powołaną na wstępie decyzją, na podstawie art. 138 § 1 ustawy z 24 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022, poz. 2000, K.p.a.), art. 4 ust. 1 i 1a Uoppoż oraz art. 26 ust. 1 uPSP, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że wymagania ochrony p.poż. określone w przywołanych przez I instancję przepisach odnoszą się również do istniejących obiektów budowlanych. Nałożone obowiązki nie są związane z faktem prowadzenia w skontrolowanym budynku jakichkolwiek prac remontowych lub jego przebudową, a wymagania bezpieczeństwa pożarowego obowiązujące w stosunku do budynków istniejących nie mogą być inne, niż dla budynków nowo wznoszonych. W nawiązaniu do treści wniesionego odwołania i protokołu z kontroli organ odwoławczy wyjaśnił też, że stopniowo zostały wprowadzone nowe przepisy przeciwpożarowe i techniczno-budowlane, które zobowiązały organy PSP do prowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych także w istniejących od wielu lat obiektach budowlanych, celem uzyskania niezbędnego stanu bezpieczeństwa pożarowego. Z uwagi na występujące potencjalnie zagrożenia pożarowe organ odwoławczy doszedł do przekonania, że nałożenie obowiązku było prawidłowe. 3.1. A.B. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do WSA w Gliwicach, wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie obowiązku nr 2 w decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podtrzymał argumentację prezentowaną w treści odwołania. Decyzji zarzucił wadliwą interpretację § 4 ust. 2 pkt 2 rozp. 2010. Zdaniem skarżącego przeciwpożarowy wyłącznik prądu powinien być montowany w budynkach o kubaturze 1000 m³, jednakże § 2 ust. 1 rozp. MI 2002 wskazuje, że przepisy cyt. rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków. Żaden z tych przypadków nie dotyczy budynku objętego kontrolą. Podkreślił, że w państwie prawa niedopuszczalne jest nakładanie obowiązku na niektóre podmioty wedle uznania organu. Natomiast w sytuacji niejednoznacznej organ winien kierować się przepisem art. 7a K.p.a. 3.2. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji, wskazując, iż nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i wstrzymania jej wykonania. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach skargę oddalił. 4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, aby organy nie miały podstaw do nałożenia na współwłaścicieli budynku wielorodzinnego w [...] przy ul. [...] obowiązku wyposażenia go w przeciwpożarowy wyłącznik prądu. Wbrew zarzutom skarżącego, w sprawie nie doszło do wadliwej interpretacji § 4 ust. 2 pkt 2 rozp. A 2010. Przepisy art. 1 i art. 4 Uoppoż, które odnoszą się do kwestii ochrony przeciwpożarowej pozostają niezwiązane z tym, kiedy budynek został wybudowany lub oddany do użytkowania i stawiają budynkom konkretne wymagania w zakresie tej ochrony ppoż. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2023, poz. 1634, Ppsa) oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to § 207 ust. 2 w z w. z § 183 ust. 1 pkt 6 i § 2 ust. 2 rozp. MI 2002 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 rozp. 2010, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie konieczności montażu wyłącznika przeciwpożarowego bez zbadania kryterium zagrożenia życiu ludzi w rozumieniu przepisów szczególnych. 5.2. Skarżący kasacyjnie wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji ŚKWPSP i decyzji KMPSP w [...] (w pkt 2); ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje oraz kosztów zastępstwa procesowego. Oświadczono przy tym, że skarżący kasacyjnie zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. 5.3. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w stosunku do użytkowanych budynków istniejących w dacie wejścia w życie rozp. MI 2002 mają również zastosowanie warunki techniczne w zakresie bezpieczeństwa pożarowego określone tym rozporządzeniem, w szczególności w przepisach § 235 tego rozporządzenia, jeżeli budynki te uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Zatem odstępstwo od wymagań bezpieczeństwa pożarowego wprowadzonych przepisami rozp. MI 2002 możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy budynek już istniejący na datę wejścia w życie tych przepisów jest użytkowany i nie zagraża życiu ludzi, przy czym przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się do użytkowanych budynków istniejących z uwzględnieniem § 2 ust. 2 tego rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 6.2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera uzasadnienie zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa). 6.3. Istota sprawy sprowadza się do oceny trafności zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie i zaakceptowanie przez sąd pierwszej instancji legalności nakazu zamontowania wyłącznika przeciwpożarowego bez zbadania kryterium zagrażania ludzi w rozumieniu przepisów szczególnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że "strona nie kontestuje retrospektywności przepisu, a brak dopuszczalności jego zastosowania w tak ustalonym stanie faktycznym z jakim mamy do czynienia w okolicznościach tego postępowania". Zarzutu tego – w okolicznościach przedmiotowej sprawy – nie podziela Sąd Naczelny. 6.4. Z przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu § 183 ust. 1 pkt 6) rozp. MI 2002 wynika, że w instalacjach elektrycznych należy stosować przeciwpożarowe wyłączniki prądu, zaś stosownie do przepisu § 207 ust. 2 rozp. MI 2002, "Przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi". Wedle § 4 ust. 2 pkt 2) rozp. 2010 "Właściciele, zarządcy lub użytkownicy budynków oraz placów składowych i wiat, z wyjątkiem budynków mieszkalnych jednorodzinnych: wyposażają obiekty w przeciwpożarowe wyłączniki prądu zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi". Z § 183 ust. 2 rozp. MI wynika, że przeciwpożarowy wyłącznik prądu należy stosować m. in. w strefach pożarowych o kubaturze przekraczającej 1000 m³, w realiach sprawy nie jest kwestionowane, że budynek objęty nakazem wyposażenia w sporny wyłącznik taką kubaturę przewyższa. 6.5. Okolicznością podnoszoną w skardze kasacyjnej jest to, że w toku postępowania nie ustalono, aby przedmiotowy budynek mógł zostać zaliczony na podstawie przepisów odrębnych do zagrażających życiu ludzi. Tymczasem w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych prowadzonych przez funkcjonariuszy Komendy Miejskiej PSP w [...] udokumentowanych protokołem z 24 marca 2023 r. stwierdzono m. in. że w budynku szerokość dojścia ewakuacyjnego oraz spocznika klatki schodowej służącej ewakuacji, mniejsza (jest – dopisek Sądu) o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno-budowlanych (pkt 6 rzeczonego protokołu "Ocena dotycząca występowania elementów zagrożenia życia ludzi"). Niesporne jest, że protokół został podpisany przez jednego ze współwłaścicieli budynku bez zastrzeżeń. Z § 16 ust. 1 rozp. 2010 wynika, że użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. Podstawą do stwierdzenia, że w budynku występują warunki techniczne, o których mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem § 45 (zastrzeżenie powyższe nie dotyczy przedmiotowego budynku z uwagi na datę jego wzniesienia – uwaga Sądu) może być m. in. szerokość przejścia, dojścia lub wyjścia ewakuacyjnego albo biegu bądź spocznika klatki schodowej służącej ewakuacji, "mniejsza o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno-budowlanych" (§ 16 ust. 2 pkt 1) rozp. 2010). Skoro zatem niespornie w toku postępowania ustalono, że zachodzi przesłanka uznania przedmiotowego budynku za zagrażającego życiu ludzi w myśl przepisów odrębnych w stosunku do rozp. MI 2002, to jedyny zarzut skargi kasacyjnej jest chybiony. 7. Z wyłuszczonych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa, orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.