II OSK 77/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2412/22 w sprawie ze skargi M.P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 sierpnia 2022 r. znak: DON.7101.245.2022.KPI w przedmiocie udostępnienia akt postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2412/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: "Głównym Inspektorem") z dnia 19 sierpnia 2022 r., znak: DON.7101.245.2022.KPI, utrzymujące w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 17 czerwca 2022 r., nr 1021/22, w przedmiocie odmowy udostępnienia skarżącej do wglądu akt postępowania administracyjnego dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości Z., gmina Z.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.P., zarzucając naruszenie: 1. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że bycie stroną postępowania zależy tylko od wykazania interesu prawnego, podczas gdy przepis ten przewiduje, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a co za tym idzie, bycie stroną zależeć może również od wykazania, że postępowanie dotyczy obowiązku nałożonego na podmiot lub od tego, że żąda on czynności organu ze względu na swój obowiązek; 2. art. 73 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że z uprawnień przewidzianych w tym przepisie dla stron postępowania administracyjnego może korzystać wyłącznie podmiot uznany za stronę w postępowaniu głównym; 3. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.") poprzez błędne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 4. art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaistniały podstawy do oddalenia skargi M.P., podczas gdy takich podstaw nie było. Wskazując na powyższe, M.P. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania. Skarżąca wystąpiła także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zawartych w niej zarzutów i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zasadności odmowy udostępnienia skarżącej kasacyjnie do wglądu akt postępowania administracyjnego dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości Z.. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że naruszono art. 28 K.p.a., ponieważ przepis ten uzależnia przymiot strony nie tylko od wykazania interesu prawnego, ale również obowiązku, to jest wykazania, że postępowanie dotyczy obowiązku nałożonego na podmiot lub od tego, że żąda on czynności organu ze względu na swój obowiązek. Źródłem tak rozumianego obowiązku miał być art. 68 P.b., na podstawie którego, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, została ona zobowiązana do wyprowadzki z nieruchomości przy ul. [...] w Z., zamieszkiwanej przez nią i stanowiącej od ponad 30 lat jej centrum życiowe. W ocenie skarżącej kasacyjnie nakaz zawarty w decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 6 kwietnia 2022 r., nr 101/22, dotyczył zarówno obowiązku właścicielki M.M. do opróżnienia budynku, jak i obowiązku skarżącej kasacyjnie do opuszczenia tego budynku i wyprowadzki z niego. Co więcej, w sierpniu 2021 r. skarżąca kasacyjnie wystąpiła o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotu postępowania, stając się tym samym dysponentem ekspektatywy prawa własności nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie podniosła ponadto, że z uprawnień przewidzianych w art. 73 K.p.a. powinien korzystać nie tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu głównym, ale również w toku postępowania wpadkowego. Odnosząc się do zaprezentowanego powyżej stanowiska, podkreślenia wymaga, że postępowanie w przedmiocie wglądu do akt administracyjnych zainicjowane przez skarżącą kasacyjnie M.P. niewątpliwie miało charakter wpadkowy. Postępowanie główne dotyczyło bowiem nakazu opróżnienia budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Z., którego właścicielką jest M.M.. To ona jako jedyna brała udział w postępowaniu. Jak wskazuje się w orzecznictwie, kręgu stron na potrzeby postępowania incydentalnego zasadniczo nie ustala się odrębnie w stosunku do kręgu stron, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2026 r., sygn. akt III OSK 3292/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia udostępnienia akt postępowania, a z takim przypadkiem mamy do czynienia, nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 1 K.p.a. Postanowienie odmawiające udostępnienia akt jest czynnością orzeczniczą, niemniej polega na rozstrzygnięciu przez organ prowadzący postępowanie jedynie kwestii wpadkowej, która dotyczy toku postępowania głównego (ocena dopuszczalności pozbawienia strony żądającej dostępu do akt jednego z przysługujących jej uprawnień procesowych). Ani art. 73 K.p.a., ani art. 74 K.p.a., ani jakikolwiek inny przepis nie kreują interesu prawnego w sposób odrębny i niezależny od interesu prawnego statuującego strony w postępowaniu głównym. Tym samym, skoro w toku prowadzonego postępowania głównego organ określił krąg stron, to taki krąg i tylko takie strony mogą skorzystać z odrębnego (incydentalnego i wpadkowego) postępowania, jakim jest postępowanie uregulowane w art. 73 i art. 74 K.p.a., dotyczące udostępnienia akt (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2026 r., sygn. akt I OSK 2933/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Choć zatem skarżąca kasacyjnie próbuje wykazać swój interes prawny, powołując się na obowiązek określony w decyzji Powiatowego Inspektora, to jednak okoliczności wynikające z art. 28 K.p.a. zostały ustalone w toku postępowania głównego i jako takie wyznaczyły zakres postępowania w przedmiocie udostępnienia akt postępowania administracyjnego do wglądu. W konsekwencji wywiedzione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 73 oraz art. 28 K.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Raz jeszcze wskazać należy, że powołując się na art. 73 K.p.a., nie można kwestionować dokonanych w postępowaniu głównym ustaleń co do legitymacji procesowej. Legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym jest oceniana merytorycznie na podstawie przepisów prawa materialnego. Nie jest zatem właściwe, aby w przedmiocie statusu strony toczyło się postępowanie incydentalne, podczas gdy weryfikowanie interesu prawnego strony odbywa się na każdym etapie postępowania głównego i jest ściśle powiązane z rozstrzyganiem sprawy. Dopiero w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę organ rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony, czyli podmiotu legitymującego się interesem prawnym. Tak więc podmiot, który uznaje się za stronę określonego postępowania administracyjnego, a który nie został dopuszczony do udziału w tym postępowaniu, może żądać oceny swojego statusu jako strony postępowania poprzez złożenie odwołania od decyzji kończącej to postępowanie, z zachowaniem jednak terminu przewidzianego do złożenia odwołania przez strony, którym doręczono decyzję (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 227/22, orzeczenia.nsa.gov.pl), względnie później, przez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jak wynika z uzasadnienia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1852/22, M.P. wniosła odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora nakazującej właścicielce M.M. opróżnienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości Z.. Uczyniła to jednak z uchybieniem terminu. Wraz z odwołaniem, z uwagi na pominięcie jej w zakończonym postępowaniu w sprawie stanu technicznego budynku, M.P. wniosła również o wznowienie postępowania administracyjnego. W tym zakresie, pomijając rozważania dotyczące interesu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 lutego 2023 r. polecił Wojewódzkiemu Inspektorowi rozpoznanie pisma skarżącej zawierającego odwołanie i wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym. Zalecił, aby, uwzględniając okoliczności sprawy oraz mając na względzie przepisy regulujące tryb wznowienia zakończonego postępowania administracyjnego, organ podjął stosowne czynności mające na celu przekazanie wniosku do załatwienia właściwemu organowi. Za nieznaczące na rozpatrywanym etapie sprawy uznał zarzuty skargi i argumentację dotyczącą interesu prawnego skarżącej. Kontekst ten, choć nie odnosi się wprost do istoty niniejszej sprawy o udostępnienie wglądu w akta postępowania administracyjnego, ukazuje, że nie jest zasadniczo właściwe, aby niejako "wyprzedzająco" rozstrzygać ważkie kwestie postępowania głównego w postępowaniach wpadkowych. Zaznaczyć trzeba, że M.P. wystąpiła o udostępnienie jej do wglądu akt postępowania administracyjnego, w którym nie była przez organ zaliczona do kręgu stron. Jednak uruchomiła właściwe środki prawne, finalnie wdrożone w trybie wznowienia postępowania, w ramach których zarzucane przez nią pominięcie jej jako strony będzie mogło zostać ocenione. Za nietrafny uznać należało zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Stan faktyczny, na który powołuje się skarżąca kasacyjnie, dotyczy ustaleń związanych z postępowaniem głównym w przedmiocie nakazu opróżnienia budynku mieszkalnego, a nie, jak w niniejszej sprawie, udostępnienia akt administracyjnych. Za nieskuteczny uznać należało również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaistniały podstawy do oddalenia skargi. Przepis ten określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i ma charakter ogólny (blankietowy). Jest przepisem procesowym normującym sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, w zakresie określonym zarzutami skargi kasacyjnej, nie było podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa przez organy. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.