II OSK 767/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1270/22 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 14 października 2022 r. nr WINB.WOP.7721.77.2022.BL w przedmiocie rozbiórki 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na rzecz M. W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1270/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 14 października 2022 r. nr ... w przedmiocie rozbiórki, uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 11 lipca 2022 r. nr ... oraz postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 3 marca 2022 r. nr ..., a ponadto orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: 1) art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (zwaną dalej: Prawo budowlane) przez uznanie, iż: "WINB ograniczył się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że wykonując przedmiotową rozbudowę inwestor powiększył zarówno powierzchnię zabudowy kubaturę jak i szerokość przedmiotowego budynku Sali bankietowej, nie określając jakie to zgodne z prawem wymiary ma wybudowany legalnie budynek Sali bankietowej, a którego dotyczyć ma przedmiotowa zabudowa [...]"; 2) art. 49 e) pkt 1 Prawa budowlanego przez uznanie, iż: "Ustalenie zatem o niezłożeniu wniosku o legalizację w wymaganym terminie, jako podstawa decyzji o rozbiórce, nie może zostać w okolicznościach sprawy zaakceptowane i uznane za zgodne z prawem, praworządne i zgodne z zasadą legalizmu [..]"; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwaną dalej: k.p.a.) przez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 14 października 2022r., oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 11 lipca 2022r. oraz postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 3 marca 2022r. jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, przez błędne przyjęcie, że: - [...] ustalenia zatem o niezłożeniu wniosku o legalizację w wymaganym terminie, jako podstawa decyzji o rozbiórce, nie może zostać w okolicznościach sprawy zaakceptowane i uznane za zgodne z prawem, praworządne i zgodne z zasadą legalizmu [...], - [...] zakwestionowanie prawidłowości postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu rozbudowy budynku sali bankietowej podważa dopuszczalność i legalność wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, jaką stanowi niezłożenie wniosku o legalizację w wymaganym terminie [...], [...] WINB również nieprawidłowo zaniechał odniesienia się do zarzutu odwołania dotyczącego kwestii zastosowania do przedmiotowej rozbudowy art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., tj. rozstrzygnięcie niniejszej sprawy poza jej granicami, przez przyjęcie przez Sąd, za podstawę oceny legalności działania orzekających w niniejszej sprawie organów nadzoru budowlanego, iż wadliwe jest ich stanowisko naruszające przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz przyjęcie przez Sąd wyłącznie twierdzeń (zarzutów) skarżącego, iż naruszono przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1, art. 77 oraz art. 80; art. 7, art. 8) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (art. 49e pkt 1; art. 29 ust. 2 pkt 1 ppkt a), a tym samym zachodzi konieczność zachowania przez organy nadzoru budowlanego obowiązków, do których nie były zobowiązane i w konsekwencji - skutek niezasadnego uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy ww. zaskarżonej decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. i postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 3 marca 2022r.; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego przez nieuzasadnione uchylenie ww. zaskarżonej decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. oraz postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 3 marca 2022r. znak: ... w sytuacji, gdy organ prawidłowo zastosował ww. przepisy Prawa budowlanego; 4) art. 174 pkt 2 p,p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej wyrażającą się w ogólnikowym zarzucie naruszenia przez I i II instancję nadzoru budowlanego przedmiotowych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego bez wskazania organom na czym konkretnie polegało naruszenie ww. przepisów procedury administracyjnej; 5) ark 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c). p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i ark 49e pkt 1 Prawa budowlanego oraz ark 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie, a tym samym uznanie przez Sąd, iż: - [...] ustalenia zatem o niezłożeniu wniosku o legalizację w wymaganym terminie, jako podstawa decyzji o rozbiórce, nie może zostać w okolicznościach sprawy zaakceptowane i uznane za zgodne z prawem, praworządne i zgodne z zasadą legalizmu [...], - [...] zakwestionowanie prawidłowości postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu rozbudowy budynku sali bankietowej podważa dopuszczalność i legalność wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, jaką stanowi niezłożenie wniosku o legalizację w wymaganym terminie, - [...] nieprawidłowo zaniechano rozpoznania pisma skarżącego z dnia 29 listopada 2021r.[...], - [...] WINB również nieprawidłowo zaniechał odniesienia się do zarzutu odwołania dotyczącego kwestii zastosowania do przedmiotowej rozbudowy art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 z dnia 25 lipca 2002r. ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021r. poz. 137 ze zm.) przez uwzględnienie skargi i uchylenie, na skutek błędnej kontroli sądowej ww. zaskarżonej decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. oraz postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 3 marca 2022r. - w sytuacji, gdy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a tym bardziej przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy - a co za tym idzie zaskarżona decyzja, w przeciwieństwie do stanowiska Sądu odpowiadała prawu; 7) art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne rozszerzenie pojęcia "granic danej sprawy", przez objęcie kontrolą obok zaskarżonej decyzji Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., również innego ostatecznego aktu administracyjnego - postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 3 marca 2022r. znak: stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 17 listopada 2021r., przy braku podstaw do przeprowadzenia sądowej kontroli ww. postanowienia; 8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z: art. 135 p.p.s.a. i art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 9 grudnia 2020r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021r., poz. 2095 ze zm.) przez pominięcie w sprawie, iż Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy wezwał skarżącego do złożenia wniosku co do przywrócenia terminu, który został uchybiony (zawiadomienie z dnia 11 stycznia 2022r.), a tym samym uznanie przez Sąd, że WINB wydał postanowienie stwierdzające uchybienie terminowi do wniesienia zażalenia, czym naruszył ww. przepisy postępowania; 9) art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, przez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnie z obowiązującą procedurą a w szczególności pominięcie treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a tym samym nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego; 10) naruszeniu art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, przez niezastosowanie ww. przepisu p.p.s.a. i nieoddalenie skargi. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 poz. 143; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z 14 października 2022r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) z 11 lipca 2022 r., którą nakazano rozbiórkę rozbudowy budynku sali bankietowej oraz postanowienia WINB z 3 marca 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z 17 listopada 2021 r. o wstrzymaniu przedmiotowej rozbudowy budynku sali bankietowej po zmianie sposobu użytkowania. Kontrolowane przez Sąd Wojewódzki decyzje w przedmiocie nakazu rozbiórki wydane zostały przez organy obu instancji przy założeniu, że: - po pierwsze, postanowienie PINB z 17 listopada 2021 r. o wstrzymaniu rozbudowy budynku sali bankietowej stało się ostateczne w związku z postanowieniem WINB z 3 marca 2022 r. stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie; - po drugie, w terminie 30-dniowym skarżący (właściciel obiektu budowlanego) nie złożył wniosku o legalizację. Natomiast Sąd Wojewódzki podważył stanowisko organów w podanym zakresie, wskazując prawidłowo na naruszenie przepisów art. 9, art. 64 § 2, art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 48a ust 3 i art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego. Mianowicie wykazał, że w sprawie niezasadnie przyjęto, iż bezskutecznie upłynął termin na złożenie wniosku o legalizację przedmiotowego budynku (art. 48a ust. 3 Prawa budowlanego), co warunkowało wydanie decyzji o rozbiórce (art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego). Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że treść pisma skarżącego z dnia 29 listopada 2021 r. i okoliczności jego złożenia pozwalały na potraktowanie go jako wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie PINB z 17 listopada 2021 r., tymczasem organ wojewódzki bez wyjaśnienia charakteru tego pisma zaniechał jego rozpatrzenia, a następnie wadliwie stwierdził postanowieniem z 3 marca 2022 r. uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Jak słusznie uznał Sąd Wojewódzki, organ wojewódzki nie powinien wyprowadzać negatywnych dla skarżącego konsekwencji z faktu niezłożenia odrębnego wniosku o przywrócenie terminu po wystosowaniu do niego pisma z 11 stycznia 2022r. z informacją o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia i możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, w związku z art. 15 zzzzzn2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zauważyć należy, że skarżący mógł mieć usprawiedliwione przekonanie o skutecznym złożeniu wniosku o przywrócenie terminu, skoro wyjaśnił przyczyny niemożliwości sporządzenia zażalenia w terminie (śmierć ojca 24 listopada 2021 r., a więc w trakcie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia z 17 listopada 2021r.), a nadto organ powiatowy pismem z 6 grudnia 2021 r. poinformował skarżącego, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zaznaczyć trzeba, że Sąd Wojewódzki w sposób wyczerpujący wykazał wadliwość postępowania organu wojewódzkiego, które doprowadziło do niezasadnego stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie z 17 listopada 2021 r., a w rezultacie błędnego wnioskowania co do upływu terminu przewidzianego na złożenie wniosku o legalizację przedmiotowego budynku. Jak bowiem logicznie wywiódł Sąd Wojewódzki, wydane z naruszeniem prawa postanowienie z 3 marca 2022 r. uniemożliwiło skarżącemu zakwestionowanie postanowienia o wstrzymaniu rozbudowy budynku sali bankietowej, a także ewentualne złożenie w ustawowym terminie wniosku o legalizację. W takim stanie sprawy uprawniona była konkluzja Sądu Wojewódzkiego, że decyzja o rozbiórce wydana została niezgodnie z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego. Zaakcentować trzeba, że to właśnie wadliwość postanowienia WINB z 3 marca 2022 r. zasadniczo skutkowała tym, że za bezpodstawną Sąd Wojewódzki uznał decyzję o nakazie rozbiórki. Nierozpatrzenie zażalenia na postanowienie z 17 listopada 2021 r. prowadziło do niewyjaśnienia wszystkich spornych okoliczności, co z kolei rzutowało na niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Dlatego Sąd Wojewódzki trafnie wskazał na potrzebę uzupełnienia postępowania dowodowego w sposób szczegółowo omówiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niewątpliwie przedstawiona przez Sąd Wojewódzki analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach dawała podstawę do stwierdzenia braków postępowania wyjaśniającego, które muszą być usunięte na dalszym etapie sprawy. Nie powtarzając argumentacji Sądu Wojewódzkiego, zaakceptować należało jego wytyczne co do kierunku postępowania dowodowego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Podkreślić trzeba, że w skardze kasacyjnej nie zdołano skutecznie podważyć oceny Sądu Wojewódzkiego w zakresie proceduralnych i materialnoprawnych przesłanek uchylenia kontrolowanych decyzji. Tym samym bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej (punkty I. 1, 2, II 3, 5, 6, 10) odnoszące się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i art 49e pkt 1 Prawa budowlanego, a także zarzuty, w których podniesiono naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (punkty II 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8 i 9). Mylnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 134 i art. 135 p.p.s.a., w sytuacji gdy w sprawie zaistniała podstawa do uchylenia postanowienia z 3 marca 2022 r., które w sposób oczywisty mieści się w granicach sprawy dotyczącej legalności rozbudowy przedmiotowego budynku. W szczególności za całkowicie nieuprawniony należało uznać zarzut z punktu II.4 skargi kasacyjnej, wskazujący na niewłaściwą kontrolę działania organów obu instancji, wyrażającą się w ogólnikowym zarzucie naruszenia przepisów wymienionych w podstawach kasacyjnych. Tymczasem Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaprezentował szczegółowe ustalenia faktyczne i prawne, wykazując rzetelnie i wszechstronnie na czym polegała wadliwość przeprowadzonego w sprawie postępowania, skutkująca następnie wydaniem decyzji o rozbiórce, z naruszeniem art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto Sąd Wojewódzki sformułował w uzasadnieniu wyroku precyzyjne wytyczne, które wyznaczyły właściwy kierunek dalszego postępowania w sprawie. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. ----------------------- 4