II OSK 74/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 414/23 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 17 lutego 2023 r., nr WOA.7722.2.2019.RK w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 414/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę R.K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 17 lutego 2023 r., nr WOA.7722.2.2019. RK, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koszalinie (zwanego dalej: "Powiatowym Inspektorem") z dnia 18 maja 2022 r., nr PINB.5160.22.2016.JS/KA, nakazującą skarżącemu wykonanie rozbiórki hali o funkcji sportowo-rekreacyjnej w L. w gminie M. (obecnie gmina S.) na działce, wybudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.K., zarzucając naruszenie: 1. art 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej: "P.b.", które to brzmienie ustawy należy przyjąć z uwagi na art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2020 r. poz. 471); 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez brak zebrania materiału dowodowego na okoliczność istnienia negatywnych przesłanek do wydania zaskarżonej decyzji oraz błędnej oceny stanu faktycznego, bez uwzględnienia praw właścicielskich i niewygórowanych warunków, jakie postawili inwestorowi właściciele nieruchomości. Wskazując na powyższe, R.K. wniósł o "uchylenie zaskarżonego wyroku" oraz zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 P.p.s.a.). Dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej zasadnicze znaczenie ma etap postępowania, na którym wydano decyzję kontrolowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nie była to decyzja ustalająca opłatę legalizacyjną ani rozstrzygnięcie, w którym po raz pierwszy badano możliwość legalizacji obiektu. Przedmiotem kontroli była decyzja nakazująca rozbiórkę, wydana po zakończeniu incydentalnego postępowania dotyczącego opłaty legalizacyjnej i po stwierdzeniu, że opłata ta nie została uiszczona. W tym kontekście trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia były przepisy P.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r., mające zastosowanie na podstawie art. 25 ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r. Stosownie do art. 49 ust. 3 P.b., w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 P.b. Przepis ten nie pozostawiał organowi pola do rozważań nad kwalifikacją obiektu bądź słusznością nakazu rozbiórki. Jeżeli obiekt został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę, przeprowadzono procedurę legalizacyjną, ustalono opłatę legalizacyjną, a inwestor jej nie uiścił, następstwem przewidzianym przez ustawę było wydanie nakazu rozbiórki. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Skarżący wiąże go z brakiem zebrania materiału dowodowego na okoliczność istnienia przeszkód do wydania decyzji o rozbiórce, błędną oceną stanu faktycznego oraz nieuwzględnieniem praw właścicielskich i warunków stawianych inwestorowi przez właścicieli nieruchomości. Argumentacja ta pomija jednak zakres faktów istotnych dla rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. Powiatowy Inspektor postanowieniem z dnia 16 lipca 2018 r., znajdującym się na karcie 20 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, nałożył na R.K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia między innymi czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i zaświadczeniami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący przy piśmie z dnia 30 sierpnia 2018 r. przedłożył cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W następstwie wykonania tego obowiązku Powiatowy Inspektor postanowieniem z dnia 19 listopada 2018 r. ustalił skarżącemu opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł z tytułu samowolnej budowy hali o funkcji sportowo-rekreacyjnej. Kwestia tej opłaty została następnie objęta kontrolą instancyjną i sądową. Po ponownym rozpoznaniu zażalenia Wojewódzki Inspektor postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia 19 listopada 2018 r. W postanowieniu tym przyjęto, że przedmiotem postępowania jest budynek, który powinien zostać zaliczony do kategorii XV według załącznika do P.b. Jednocześnie, z uwagi na zakaz orzekania na niekorzyść strony wynikający z art. 139 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymano opłatę w niższej wysokości [...], obliczoną przez Powiatowego Inspektora. R.K. wniósł skargę na to postanowienie, lecz Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2021 r. odrzucił ją z powodu wniesienia po terminie. Postanowienie o opłacie legalizacyjnej nie zostało zatem skutecznie podważone, a etap sądowoadministracyjny dotyczący tej opłaty zakończył się prawomocnie z dniem 15 grudnia 2021 r. W tej sytuacji organy, wydając następnie decyzję o rozbiórce, nie były uprawnione do ponownego badania zasadności ustalenia opłaty legalizacyjnej ani do ponownego otwarcia zagadnień, które należały do wcześniejszej fazy postępowania legalizacyjnego. Zasadnicze okoliczności faktyczne wymagające ustalenia na etapie decyzji rozbiórkowej były niesporne i zostały dostatecznie wykazane. Z notatki służbowej z dnia 26 stycznia 2022 r. wynikało, że opłata legalizacyjna nie została uiszczona. Z oględzin przeprowadzonych dnia 2 marca 2022 r. wynikało natomiast, że hala o funkcji sportowo-rekreacyjnej w miejscowości L., na działce nr [...], nie została rozebrana. Były to ustalenia wystarczające do zastosowania art. 49 ust. 3 P.b. Skarżący nie wskazał przy tym, jakie konkretne prawa właścicielskie albo jakie warunki postawione mu przez właścicieli nieruchomości miałyby stanowić ustawową przeszkodę do wydania nakazu rozbiórki. Przepisy P.b. w mającym zastosowanie brzmieniu takiej przesłanki negatywnej nie przewidywały. Nie można również podzielić twierdzenia skarżącego, że po prawomocnym zakończeniu postępowania dotyczącego opłaty legalizacyjnej powinien on otrzymać od organu dodatkowe wezwanie do jej uiszczenia. Sąd pierwszej instancji trafnie wyjaśnił, że opłata legalizacyjna nie podlega ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej. Jej nieuiszczenie nie prowadzi do przymusowego dochodzenia należności, lecz do ustawowego następstwa w postaci nakazu rozbiórki. Przepisy art. 48 i art. 49 P.b. nie nakładały na organ obowiązku ponownego wzywania inwestora do zapłaty po zakończeniu postępowania sądowego. Skarżący znał wysokość opłaty, znał jej podstawę oraz miał świadomość skutków jej nieuiszczenia. Od dnia 15 grudnia 2021 r. do dnia 18 maja 2022 r., kiedy Powiatowy Inspektor wydał decyzję o rozbiórce, upłynął okres znacząco dłuższy niż termin przewidziany do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W konsekwencji nie można przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował decyzję wydaną na podstawie niepełnego materiału dowodowego albo wadliwie uzasadnioną. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku prawidłowo koncentruje się na tym, że po stwierdzeniu nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej organy nie miały innej prawnie dopuszczalnej możliwości niż nakazanie rozbiórki. Wymogi wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. nie mogą być rozumiane jako obowiązek prowadzenia dowodów dotyczących okoliczności prawnie obojętnych dla rozstrzygnięcia. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 3 pkt 2 P.b. Skarżący twierdzi, że sporny obiekt nie jest budynkiem, ponieważ nie posiada dachu w rozumieniu tego przepisu, a jedynie możliwość rozwieszenia poliestrowej powłoki, która ma pełnić funkcję zbliżoną do żagla przeciwsłonecznego lub parasola. Podnosi również, że powłoka ta powinna być demontowana poza sezonem letnim, zwłaszcza w okresie zimowym, a zatem nie stanowi trwałej przegrody budowlanej w postaci dachu. Argumentacja ta nie może doprowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku. Po pierwsze, jak wyjaśniono powyżej, postępowanie zakończone decyzją o rozbiórce nie służyło ponownemu ustalaniu wysokości opłaty legalizacyjnej ani ponownej kwalifikacji obiektu dla potrzeb tej opłaty. Kwestia ta została rozstrzygnięta postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora z dnia 27 kwietnia 2021 r., które nie zostało skutecznie wyeliminowane z obrotu prawnego. Na etapie stosowania art. 49 ust. 3 P.b. rozstrzygające było to, że opłata legalizacyjna została ostatecznie ustalona, nie została uiszczona, a obiekt nadal istniał. Po drugie, także w płaszczyźnie materialnoprawnej skarżący nie podważa skutecznie oceny zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji. Przedłożony przez R.K. projekt budowlany obejmował halę sportowo-rekreacyjną i został sporządzony na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 17 października 2017 r., przewidującej budowę budynku hali sportowo-rekreacyjnej, a konkretnie jej legalizację. W opisie projektu wskazano, że projekt budowlany obejmuje budynek hali namiotowej o funkcji sportowo-rekreacyjnej. W opisie projektu architektoniczno-budowlanego zaznaczono również, że przedmiotem projektu jest obiekt w formie jednokondygnacyjnej bryły z dachem dwuspadowym, dwuprzęsłowy, niepodpiwniczony, będący budynkiem. Skarżący nie może więc skutecznie twierdzić w skardze kasacyjnej, że organy i Sąd pierwszej instancji wadliwie potraktowały obiekt jako budynek, pomijając cechy techniczne wynikające z materiału sprawy. Przeciwnie, istotne elementy tej kwalifikacji wynikały z dokumentacji złożonej przez samego skarżącego w wykonaniu postanowienia Powiatowego Inspektora z dnia 16 lipca 2018 r. Dokumentacja ta nie ograniczała się do ogólnego określenia funkcji obiektu. Opisywała go jako budynek hali namiotowej, z dachem dwuspadowym i z cechami konstrukcyjnymi pozwalającymi przyjąć, że spełnia ustawowe elementy definicji budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny, relacjonując stanowisko organu, wskazał także na ustalenia dotyczące konstrukcji obiektu. Hala została posadowiona na betonowej płycie oraz stopach betonowych, posiadała konstrukcję stalową, ściany z płyt warstwowych, dach o konstrukcji stalowej i pokrycie poliestrowe w systemie nadmuchowym. Sąd pierwszej instancji zaakceptował ocenę, że obiekt jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Odwołanie się przez skarżącego do sezonowego sposobu użytkowania obiektu oraz do możliwości demontażu powłoki poliestrowej nie niweczy tej oceny. O kwalifikacji obiektu nie decyduje wyłącznie deklarowany przez inwestora sposób korzystania z obiektu, lecz jego cechy konstrukcyjne, dokumentacja projektowa oraz faktyczne wykonanie. Nie ma również podstaw do przyjęcia, że spór o to, czy obiekt jest budynkiem, mógłby sam przez się wyłączyć obowiązek wydania nakazu rozbiórki. Sąd pierwszej instancji wskazał, że nawet przy odmiennej kwalifikacji obiekt podlegałby obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, a w toku postępowania legalizacyjnego wymagałby uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W rozpoznawanej sprawie opłata taka została ustalona, utrzymana w mocy i nieuiszczona. Dlatego zarzut naruszenia art. 3 pkt 2 P.b. nie dotyczy okoliczności zdolnej podważyć legalność decyzji wydanej na podstawie art. 49 ust. 3 P.b. Zarzuty skargi kasacyjnej w istocie zmierzają do ponownego otwarcia kwestii, które skarżący mógł i powinien był skutecznie podnosić w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty legalizacyjnej. Obecny etap sprawy miał jednak inny przedmiot. Skoro opłata legalizacyjna w wysokości [...] zł nie została uiszczona, a obiekt nie został rozebrany dobrowolnie, organy nadzoru budowlanego były zobowiązane do zastosowania ustawowego następstwa przewidzianego w art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.