II OSK 72/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 112/20 w sprawie ze skargi E. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 12 listopada 2019 r. nr SKO.PZ-71/3940/567/2019 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Ke 112/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę E. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 12 listopada 2019 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. E. K. i M. K. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji: 1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 7 ppkt 2 (powinno być: pkt 2) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku (zwanej dalej: u.p.z.p.) w związku z § 3 ust. 1 i § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowany i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003.164.1588; dalej: Rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.) przez: a) przyjęcie w wydanej decyzji wskaźnika planowanej powierzchni zabudowanej do powierzchni działki inwestycyjnej z rozpiętością tego wskaźnika od 0,5 do 0,9 inaczej od 50% zabudowy działki do 90% zabudowy działki, co jest niegodne z treścią art. 61 ust. pkt 7 pkt 2 cytowanej ustawy, gdzie uregulowano ustalenie przez organ wydający warunki zabudowy konkretnego wskaźnika zabudowy dla obszaru analizowanego w tym postępowaniu, a przepis ten nic nie mówi o wskaźniku mającym rozpiętość 40% intensywności zabudowy, który może być dowolnie interpretowany przy wydawaniu pozwolenia na budowę, gdzie właściwa decyzje o pozwoleniu na budowę będzie wydana z pominięciem jakiejkolwiek kontroli skarżących w ramach uznania urzędnika Starostwa w J., co oczywiste, z możliwością intensywności zabudowy przy przyjęciu wskaźnika 0,9, a więc możliwości zabudowy 90% powierzchni działki, które to uchybienie ustalenia owej intensywności zabudowy działki akceptowane przez Sąd w zasadzie przekreśla celowość ustalenia omawianego wskaźnika wymaganego przez wskazaną ustawę, bowiem winien być on ustalony z góry na 0,9 bez konieczności poszukiwania jakiegoś średniego wskaźnika o którym mówi § 5 ust. 1 Rozporządzenia, b) niepoddanie przez Sąd I instancji jakiejkolwiek kontroli dołączonej do decyzji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, określającej mimo, iż ustalenia tej analizy przyjmujące wykorzystanie terenu pod zabudowę mieszkaniową usługową wynoszą jak to wynika z badań 70% intensywności zabudowy mieszkaniowej , a zabudowa usługowa wykazuje wskaźnik 10 %, co organom administracji oraz Sądowi nie pozwalało na uznanie za trafny wskaźnika intensywności zabudowy planowanego budynku handlowo- usługowo - mieszkaniowego, z przekroczeniem wskaźnika krańcowego wynikającego z tej analizy tj. 0,7 a więc owa analiza jest wykonana sprzecznie z § 5 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, zaś przy braniu pod uwagę § 5 ust. 2 tego rozporządzenia przekracza ona maksymalną intensywność zabudowy mieszkaniowo - usługowej wynoszącej 70%, mimo iż planowana zabudowa wyklucza stosowanie tego wskaźnika, skoro zabudowa planowana nie będzie wyłącznie zabudową mieszkaniowo - usługową , ale dodatkowo handlową a tu wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,1. 2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu przez odesłanie skarżących w zakresie ochrony ich interesów, w postaci dostępu do światła dziennego ich zabudowań zlokalizowanych na działce Nr [...], przy założonej w wydanej decyzji wysokości planowego budynku ma wynosić 12,5 m, z tolerancją 20%, a więc dodatkowego 2,5 m, czyli sumarycznej wysokości planowanego budynku 14,5 m, mimo iż kwestia ta winna być zbadana w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, bez odsyłania strony do kolejnego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, gdzie z kolei strona usłyszy, iż o wysokości przedmiotowego budynku przesądzono już w sprawie o wydanie warunków zabudowy i aktualnie argumentacja co do wysokości planowanego budynku nie może być już podnoszona, które to rozumowanie Sądu jest sprzeczne z wyrokiem WSA w Poznaniu (por. wyrok tego Sądu z dnia 28 III 2018 roku w sprawie II SA/Po 933/18), 3. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie wskazanego wyżej art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu przez zaakceptowaniu przez Sąd I instancji warunków zabudowy na działce o powierzchni 213 m2 zabudowy o intensywności 90% a więc o wymiarach 191,7 m2 z założeniem, iż tak zbudowany budynek handlowo- usługowo mieszkaniowy nie będzie miał jakiegokolwiek miejsca postojowego, bowiem Sad I instancji zaakceptował jako wystarczające miejsca garażowe inwestora i parking publiczny Gminy J., bez jakichkolwiek zabezpieczeń trwałości tak ustalonej obsługi parkingowej, która by spełniać swoja role przez okres przekraczający rok czy dwa winna być zabezpieczona: a) co do działki inwestora położonej około 100 m od działki na której ma być prowadzona budowa służebnością parkingu na okres przynajmniej 100 lat, b) co do działki na której urządzony jest parking publiczny taka sama służebności parkingu na podany okres 100 lat, przy czym oba parkingi winny gwarantować postój dla osób niepełnosprawnych, bowiem zaplanowane rozwiązanie parkingowe ma charakter doraźny, niczym prawnie nie utrwalony, zaplanowany na papierze i jak się wydaje tylko dla przeforsowania skarżonej decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. wskazał, że zarzuty złożone w skardze kasacyjnej oraz w uzasadnieniu nie przedstawiają żadnych nowych dowodów w związku z czym dalsze blokowanie uzyskania warunków zabudowy jest niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i § 5 ust. 2 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., bowiem Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem wymienionych przepisów, dokonał prawidłowej oceny w zakresie ustalanego dla przedmiotowej inwestycji wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki inwestycyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki odniósł się w sposób wyczerpujący do zastrzeżeń zgłoszonych w skardze co do wyznaczonego w decyzji wskaźnika w przedmiocie intensywności zabudowy w granicach 0,50 - 0,90 (od 106 m² do 192 m²). Uwzględniając dane zawarte w analizie sporządzonej w myśl §3 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., Sąd Wojewódzki wywiódł trafnie, że w sprawie uprawnione było określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na podstawie §5 ust. 2 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., a więc z odstąpieniem od średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Również w kontrolowanych decyzjach organy obu instancji w sposób przekonujący przedstawiły okoliczności determinujące sposób wyznaczenia parametrów przedmiotowej inwestycji. Niewątpliwie istotnym elementem kształtującym przyjęte w decyzji warunki zabudowy było założenie dostosowania planowanego budynku do zabudowy pierzejowej historycznego śródmieścia. W analizie architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej w sprawie zaznaczono, iż wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki ustalono tak, aby odpowiadał ładowi przestrzennemu, rozumianemu jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość (działki sąsiednie) oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ponadto zauważyć trzeba, że wbrew argumentacji przytoczonej w skardze kasacyjnej parametry danej inwestycji wyznaczone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie muszą być określone wyłącznie konkretną liczbą, lecz mogą być również określone przez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, o ile wynika to z analizy funkcji oraz cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd o dopuszczalności określenia w decyzji parametrów nowej zabudowy przy użyciu sformułowań m.in. takich jak: "około", "minimalnie - maksymalnie", "od - do". Zwykle bowiem w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne tak precyzyjne określenie poszczególnych parametrów zabudowy, gdyż to w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę dochodzi do ostatecznego i dokładnego ustalenia wymiarów projektowanego obiektu budowlanego. Jednocześnie określenie wielkości danego parametru przez oznaczenie tzw. "widełek" jest na tyle precyzyjne, że wiąże organ architektoniczno-budowlany na dalszym etapie procesu inwestycyjnego (zob. wyroki NSA z dnia: z 17 maja 2021 r. II OSK 2316/18, 9 stycznia 2019 r. II OSK 379/18, 18 stycznia 2017 r. II OSK 1069/15, 21 października 2016 r. II OSK 91/15, 13 października 2021 r. II OSK 2914/18 i powołane tam judykaty). Odnośnie powołanego w podstawie kasacyjnej art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki nie mógł go naruszyć, gdyż w przepisie tym wskazano zakres regulacji rozporządzenia, o którym mowa w ust. 6, stanowiącym delegację do wydania rozporządzenia normującego sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p., który to przepis stosowany na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy stanowi, iż w decyzji tej określa się warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych a w szczególności w zakresie m.in. wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Sąd Wojewódzki wypowiadając się w uzasadnieniu wyroku co do zagadnienia związanego z zapewnieniem zabudowie skarżących dostępu do światła dziennego, trafnie wskazał, iż spełnienie wymagań tego dotyczących kontrolowane będzie na etapie rozpoznawania wniosku inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Przede wszystkim Sąd trafnie wyjaśnił, że mimo określenia w decyzji wysokości głównej kalenicy (najwyższej części dachu), to na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany będzie weryfikował ten parametr budynku pod kątem zachowania warunków technicznych dotyczących naturalnego oświetlenia położonych w budynku skarżących pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Podkreślić należy, że wymogi w zakresie nasłonecznienia związane z sytuowaniem i budową budynków określone zostały w przepisach §13 i §57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przy czym z §2 ust. 1 tego rozporządzenia wynika wyraźnie, iż jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków i wskazanych budowli. Tym samym szczegółowe kwestie nasłonecznienia i zacienienia budynku sąsiedniego nie mogły być badane przez organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Dodatkowo Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił uwagę na zawarte w kontrolowanej decyzji warunki w zakresie ochrony interesu osób trzecich, w tym zakaz ograniczenia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Jako nietrafny należało uznać również kolejny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p. w kontekście zapewnienia miejsc postojowych i parkingowych dla przedmiotowej inwestycji. Uwzględniając charakter i położenie planowanej inwestycji, uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą poprawnie określone zostały w decyzji warunki dotyczące zapewnienia miejsc parkingowych. Zaakcentować trzeba w tym miejscu, iż zasadniczo ukształtowany został przez sądy administracyjne pogląd, że przepisy prawa stosowane w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawierają wymogu określenia w decyzji konkretnej liczby miejsc parkingowych i sposobu ich urządzenia, bowiem jest to dokonywane na etapie tworzenia projektu budowlanego i jego weryfikacji w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z dnia 27 marca 2012 r. II OSK 2448/10, 19 grudnia 2012 r. II OSK 1543/11, 2 sierpnia 2016 r. II OSK 1871/15, 9 listopada 2017 r. II OSK 399/16, 13 czerwca 2022 r. II OSK 1027/21). Niezależnie od zawartych w decyzji warunków określających zasady określenia ilości oraz usytuowania miejsc postojowych, istotne znaczenie miały szczegółowe ustalenia potwierdzające to, iż organy obu instancji wyjaśniły w jaki konkretnie sposób zapewnione zostaną miejsca postojowe dla przedmiotowej inwestycji. Mianowicie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na planowane rozmieszczenie miejsc postojowych na położonym w pobliżu (ok. 100 m) parkingu należącym do inwestora, jak też możliwość korzystania z parkingu miejskiego usytuowanego w odległości ok. 70 m od terenu inwestycji. Wobec powyższego należy zauważyć, że zasadniczo miejsca parkingowe powinny być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora na którym dana inwestycja ma być realizowana. Trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że istotą obowiązujących regulacji jest doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach), jak również parkingów urządzonych dla sąsiednich nieruchomości (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 2012/16 i z 14 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1498/06). Rozróżnienia wymagają więc sytuacje, gdy inwestycja polega na budowie całkowicie nowego obiektu, od takich gdy inwestor dokonuje przebudowy, rozbudowy bądź budowy w miejscu istniejących zabudowań. W każdym konkretnym przypadku właściwy organ musi zatem ustalić, czy dotychczas istniejące faktycznie zagospodarowanie terenu pozwala na zaprojektowanie i urządzenie miejsc postojowych dla planowanej inwestycji na działce inwestora, czy ewentualnie dopuszczalne jest aby miejsca postojowe były zapewnione w sposób trwały poza terenem inwestycji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że szczególnym przypadkiem pozwalającym na sytuowanie miejsc postojowych poza terenem inwestycji jest planowanie realizacji obiektu np. w strefie centrum miasta (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2121/12, z 24 października 2018 r. II OSK 2624/16, 17 maja 2021 r. II OSK 2316/18). Określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dokonywane jest zatem na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2014 r. II OSK 128/13 i z 8 października 2015 r. sygn. akt II OSK 346/14). Z tych wszystkich względów należało zgodzić się z oceną Sądu Wojewódzkiego, iż kontrolowane decyzje nie są dotknięte wadami, które by uzasadniały ich uchylenie na podstawie art. 145 p.p.s.a. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 8