II OSK 703/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Żak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.L. i G. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 grudnia 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 1489/25 w sprawie ze sprzeciwu A. L. i G. L. od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 15 października 2025 r. nr I-III.7721.22.4.2025 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odstąpienia od uchylenia decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 1489/25, po rozpoznaniu sprawy ze sprzeciwu A. i G. L. (dalej jako "skarżący") od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 15 października 2025 r. nr I-III.7721.22.4.2025 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odstąpienia od uchylenia decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), oddalił sprzeciw. Wyrok wydano w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Starosta [...] decyzją z dnia 5 czerwca 2025 r. nr AB.6740.1.122.2023, po pierwsze stwierdził, iż decyzja Starosty [...] z 22 czerwca 2023 r., nr 221/23 w sprawie udzielenia dla G. L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w [...], obręb [...] wydana została z naruszeniem prawa, a – po drugie - odstąpił od uchylenia decyzji wymienionej w pkt 1 - z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Natomiast zaskarżoną sprzeciwem decyzją Wojewoda Podkarpacki uchylił zaskarżoną odwołaniem E. T. oraz L. S. ww. decyzję Starosty [...] z dnia 5 czerwca 2025 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewoda uznał, że badając przesłankę zachowania terminu do złożenia ww. wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. prawidłowo ustalono, że wnoszący dochowali terminu do złożenia ww. wniosku, stosownie do art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że po ustaleniu, że wnioskodawcy dochowali terminu na złożenie wniosku, zasadnie Starosta [...] postanowieniem z 6 sierpnia 2024 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że po wznowieniu postępowania należało ustalić, czy projektowana inwestycja wprowadza ograniczenia w zabudowie działki należącej do E. T. oraz L. S., a tym samym, czy ziściła się przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę) oraz należało ustalić, czy wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, gdyż podstawą wznowienia postępowania był również art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Odnosząc się natomiast do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ II instancji stwierdził, że w wyniku jego decyzji z dnia 5 lutego 2025 r. nr I-III.7721.22.9.2024, Starosta [...] ustalił, że E. T. oraz L. S. bez własnej winy nie brali udziału w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia 22 czerwca 2023 r. nr 221/23 w przedmiocie udzielenia dla G. L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w [...], obręb [...]. Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, na obecnym etapie postępowania należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Wojewoda podkreślił, że organ I instancji obowiązany był na nowo rozpoznać wniosek o pozwolenie na budowę i w oparciu o powyższe wydać decyzję z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. lub art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Wskazał okoliczności i wyjaśnił powody oraz przesłanki prawne, które zobowiązały go do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. I tak, organ II instancji zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie Starosta [...] w zaskarżonej decyzji z dnia 5 czerwca 2025 r. stanął na stanowisku, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść tylko decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. Wojewoda nie zgodził się z tym stanowiskiem i uznał je za błędne. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Starosty [...] z dnia 16 sierpnia 2024 r. nr AB.6740.1.122.2023 wzywające inwestora do uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu "o dokładne opracowanie oddziaływania projektowanej inwestycji na działki nr [...], [...], [...] w [...]o: 1. Analizę stopnia zacieniania i przesłonienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach usytuowanych na działkach [...], [...] przez projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny; 2. rozwiązanie projektowe w zakresie ujmowania wód opadowych i roztopowych z dachu projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego; 3. analizę chłonności gruntów na działce [...] w [...] (w przypadku odprowadzenia wód roztopowych i opadowych na teren nieutwardzony własnej działki)". W efekcie czego, za pismem z dnia 9 września 2024 r. inwestor przedłożył uzupełnioną część rysunkową i opisową projektu zagospodarowania terenu wraz z elementem projektu "załączniki". Co więcej, jak zaznaczył dalej organ odwoławczy, Starosta zawiadomieniem z dnia 12 września 2024 r., działając na podstawie art. 79a k.p.a., wezwał inwestora, do przedłożenia dodatkowych informacji oraz dowodów w zakresie dokonanego uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu. W dniu 20 września 2024 r. inwestor za pismem dokonał kolejnego uzupełnienia części opisowej i rysunkowej projektu zagospodarowania terenu. Z tego powodu organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrzonej sprawie nie można uznać, że ponowna decyzja udzielałaby pozwolenia na budowę i zatwierdzałaby projekt budowlany w kształcie, który pokrywa się z pierwotnym rozstrzygnięciem. W sytuacji bowiem, gdy skorygowane w trybie wznowieniowym rozwiązania projektowe są odmienne od tych zatwierdzonych decyzją objętą wnioskiem o wznowienie, nie można stwierdzić, że ponowna decyzja byłaby tożsama z kontrolowaną decyzją ostateczną, co wyklucza zastosowanie art. 151 § 2 k.p.a. W związku z tym, Wojewoda uznał, że konieczne jest dokładne zbadanie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a w razie konieczności, przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w tym zakresie i ponowne zatwierdzenie docelowych elementów projektu budowlanego. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli skarżący. Sąd I instancji uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, a Wojewoda Podkarpacki prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. WSA w Rzeszowie podzielił w całości stanowisko Wojewody, zgodnie z którym ponowna decyzja udzielałaby pozwolenia na budowę i zatwierdzała projekt zagospodarowania terenu, w z zupełnie innym kształcie, który nie pokrywałby się z pierwotnym rozstrzygnięciem. W konsekwencji doszedł do tego samego przekonania, że Starosta w sposób nieuprawniony zastosował art. 151 § 2 k.p.a. W tej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że istotą decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jest zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany podlegają zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest zatem obojętne, jaki w istocie projekt zagospodarowania terenu podlega zatwierdzeniu przez Starostę, bowiem jego kształt decyduje o sposobie realizacji inwestycji a następnie o jej zgodności z udzielonym pozwoleniem na budowę. To z tego właśnie względu, jak stwierdził dalej Sąd I instancji, Wojewoda prawidłowo przyjął, że w związku z przedstawieniem w trakcie postępowania wznowieniowego uzupełnionego projektu zagospodarowania terenu, który modyfikował pierwotne rozwiązania, zatwierdzone decyzją ostateczną, należało przeprowadzić postępowanie w celu zbadania projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i w razie potrzeby dokonać stosownych uzupełnień i ponownego zatwierdzenia docelowych elementów projektu budowlanego. Taki zakres postępowania, konieczny do przeprowadzenia oznacza, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania decyzji kasatoryjnej. W ponownie prowadzonym postępowaniu wznowieniowym Starosta po zrealizowaniu wytycznych, wynikających z decyzji Wojewody zobowiązany będzie do wydania jednej z decyzji, wymienionych w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. w zależności od wyników postepowania, dotyczącego rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, reprezentowani przez adwokata. Zaskarżyli wyrok WSA w Rzeszowie w całości i wnieśli o jego uchylenie również w całości i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania. Wystąpili o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Oświadczyli że zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik, a mianowicie: I. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 151 a § 2 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: 1. błędne przyjęcie, że w sprawie zachodziły ustawowe przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo że nie wykazano konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani w znacznej części, a także w sytuacji gdy zakres ewentualnych braków postępowania pierwszoinstancyjnego nie wykraczał poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, które organ odwoławczy mógł i powinien przeprowadzić samodzielnie na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., 2. zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stanowiska organu odwoławczego bez przeprowadzenia rzeczywistej, pełnej i samodzielnej kontroli istnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., do czego Sąd I instancji był zobowiązany w ramach kognicji określonej w art. 64e p.p.s.a., 3. bezzasadne oddalenie sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., pomimo że decyzja kasatoryjna została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., a to ze względu na fakt, że ewentualne uchybienia decyzji organu I instancji miały charakter usuwalny i nie stanowiły przeszkody do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, zatem sprzeciw powinien zostać uwzględniony, II. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 64e § 1 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niespełniający ustawowych wymogów konstrukcyjnych i funkcjonalnych tego przepisu, polegający na: 1. zaniechaniu przedstawienia samodzielnej, kompletnej analizy przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., w szczególności braku wykazania, czy rzeczywiście zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części oraz czy zakres ewentualnych czynności wykraczał poza kompetencje organu odwoławczego określone w art. 136 § 1 k.p.a., 2. braku wyjaśnienia, z jakich względów zmiany w projekcie budowlanym - w świetle ustalonego stanu faktycznego - miałyby wykluczać możliwość zastosowania art. 151 § 2 k.p.a., w tym bez przeprowadzenia wykładni pojęcia decyzji "odpowiadającej w swej istocie" decyzji dotychczasowej, 3. pominięciu merytorycznego odniesienia się do istotnych zarzutów sprzeciwu dotyczących naruszenia art. 146 § 2 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a., tj. przepisów wyznaczających granice ingerencji w decyzję ostateczną w trybie nadzwyczajnym, 4. ograniczeniu się do aprobatywnego odtworzenia stanowiska organu odwoławczego, bez przedstawienia własnego, autonomicznego wywodu prawnego uzasadniającego oddalenie sprzeciwu. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. organ drugiej instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oceniając przedstawione wyżej poglądy w realiach niniejszej sprawy wskazać należy, że WSA w Rzeszowie prawidłowo uznał, iż organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem opisane powyżej naruszenia dotyczyły bowiem okoliczności, których ustalenie stanowi podstawę do wydania decyzji w I instancji. Zauważył to zarówno Wojewoda Podkarpacki, jak też – już przy dokonanej kontroli legalności wydanej decyzji kasatoryjnej (kasacyjnej) – WSA w Rzeszowie. W uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji organ odwoławczy wyraźnie wskazał, że uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia 5 czerwca 2025 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest niezbędne, ponieważ konieczność przeprowadzenia wielu czynności dowodowych wymaga przeprowadzenia dalszego postępowania przez organ I instancji, a dokonanie tych czynności przez organ odwoławczy nie mieści się w jego ograniczonych kompetencjach w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego służącego rozstrzygnięciu istoty sprawy. Wprawdzie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zaakcentował wystarczająco, że rozpatrzenie sprawy w taki sposób naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a., to mimo błędnego w tej części uzasadnienia, z jego pozostałej części wprost wynika, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji ma obowiązek przeprowadzić przedmiotowe postępowanie z uwzględnieniem wskazanych w nim uchybień. Przede wszystkim zaś z uwzględnieniem zmienionego przez inwestora projektu budowlanego przede wszystkim w części dotyczącej projektu zagospodarowania terenu, co miało z kolei swoje źródło w nałożonych na inwestora obowiązkach na mocy przywołanego przez Sąd I instancji postanowienia Starosty z dnia 16 sierpnia 2024 r. W tym zakresie należało przyjąć stanowisko organu odwoławczego i Sądu I instancji, kontrolującego legalność działalności tego organu, za stanowiska prawidłowe. Niewątpliwie bowiem zebranie, a przede wszystkim ocena materiału dowodowego w odniesieniu do zmienionego wskutek czynności inwestora projektu budowlanego powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ budowlany I instancji, tj. przez Starostę [...], z tą uwagą, co słusznie zauważył Sąd I instancji i Wojewoda Podkarpacki, że nie jest to już ten sam przedmiot postępowania. W konsekwencji stwierdzenie Sądu I instancji, o treści: "nie można uznać, że ponowna decyzja udzielałaby pozwolenia na budowę i zatwierdzała projekt zagospodarowania terenu, w kształcie, który pokrywałby się z pierwotnym rozstrzygnięciem" jest wnioskiem wyprowadzonym prawidłowo. Zmienił się bowiem przedmiot postępowania i przedmiot ten, poprzez dokonane zmiany, dotyczy już innego projektu zagospodarowania terenu. Co równie istotne, ten pierwotny projekt został uzupełniony w trakcie postępowania wznowieniowego i - jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji - różni się od tego, jaki był przedmiotem zatwierdzenia ostateczną decyzją, udzielającą pozwolenia na budowę. Oznacza to zatem, że każdorazowo wydana decyzja w postępowaniu wznowieniowym nie będzie i nie może już odpowiadać swą treścią decyzji Starosty [...] z dnia 22 czerwca 2023 r. O ile może to być w dalszym ciągu decyzja udzielająca pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego, to poprzez zmianę projektu zagospodarowania terenu taka przyszła, potencjalna decyzja, będzie zatwierdzała już inny projekt budowlany, czyli de iure będzie rozstrzygała o innym przedmiocie postępowania. Wynika to także ze wskazań, które Wojewoda Podkarpacki zamieścił co do okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy zwrócił bowiem uwagę, że z analizy kontrolowanej decyzji Starosty wynikało, że w jej uzasadnieniu organ I instancji odniósł się do kwestii zgodności projektu z MPZP, lecz nie odniósł się do ustaleń MPZP, m.in. w kontekście obsługi komunikacyjnej działki [...] w [...] z ulicy [...] zgodnie z decyzją zarządcy drogi – Burmistrza Miasta [...] z 26 czerwca 2023 r. nr 38/2023, znak: WRI.6852.82.2023. Wprawdzie Starosta podjął próbę wykazania zgodności projektu z warunkami technicznymi (chociaż dokonana w tym zakresie analiza jest pobieżna i nie czyni wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a.), ale w ogóle nie odniósł się do kwestii kompletności projektu, czy kwestii posiadania przez projektanta odpowiednich uprawnień budowlanych i przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego (art. 35 ust. 1 pkt 3-4a ustawy). Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że analiza uzupełnionej części rysunkowej i opisowej projektu zagospodarowania terenu wykazała, że w jego treści występują rozbieżności względem projektu zagospodarowania terenu opracowanego w maju 2023 r. Tym samym, jak stwierdził Wojewoda, niedopuszczalnym jest, aby skorygowane rozwiązania projektowe nie stanowiły przedmiotu rozstrzygnięcia w ramach wznowionego postępowania. Dalej zaś Wojewoda zauważył, że na projekcie zagospodarowania terenu, zatwierdzonym decyzją z 22 czerwca 2023 r. - rysunek nr 1 - wskazano w legendzie cyt. " 9 Istn. wjazd na działkę inwestora z ulicy pn. [...]". Powyższe zostało skorygowane na rysunku projektu zagospodarowania terenu, przedłożonym w dniu 9 września 2024 r., poprzez określenie w legendzie cyt. " 10 Proj. zjazd zwykły na działkę inwestora z ulicy pn. [...] zgodnie z decyzją lokalizacyjną Burmistrza Miasta [...] z 26 czerwca 2023 r. znak WRI.6852.82.2023 - nie podlega ani zgłoszeniu ani pozwoleniu na budowę". Co więcej, analiza projektu zatwierdzonego w 2023 r. wykazała, że zmianie uległo zagospodarowanie terenu działki inwestycyjnej (por. rys. nr 1 PZT) poprzez wskazanie innego przebiegu projektowanych przyłączy tj.: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej, instalacji elektrycznej oraz odcinka zew. instalacji gazowej oraz zaprojektowano nowy przyłącz kanalizacji deszczowej. Zmianie ulegnie również powierzchnia: projektowanego utwardzenia działki (zgodnie z dokonanym uzupełnieniem powierzchnia będzie wynosić 113,26 m2, podczas gdy w projekcie pierwotnym powierzchnia wynosiła 275,26 m2); biologicznie czynna część działki (zgodnie z dokonanym uzupełnieniem powierzchnia będzie wynosić 704,00 m2, podczas gdy w projekcie pierwotnym powierzchnia wynosiła 542,00 m2), czy też procent zainwestowania działki (zgodnie z dokonanym uzupełnieniem powierzchnia będzie wynosić 230,00 m2, podczas gdy w projekcie pierwotnym powierzchnia wynosiła 392,00 m2). Wojewoda podniósł też, że w pkt 3f dokonanego przez inwestora uzupełnienia z dnia 20 września 2024 r. wskazano, że "Projektowane zabezpieczenie terenu działki inwestora przed osuwaniem ziemnym zostało rozwiązane w postaci metody hydrosiewu i wzmocnienia gruntu geosiatką drenującą. (...) W jej wyniku powstanie umocnienie skarpy jako trwałe umocnienie powierzchniowe pochyłych elementów w celu ochrony przed erozją, za pomocą geosiatki komórkowej ułożonej na gruncie z wypełnieniem komórek geosiatki gruntem miejscowym łub roślinnością". W związku z powyższym wyjaśnienia wymaga również kwestia projektowanego ukształtowania terenu. Sąd I instancji przytoczył te wskazania, stwierdzając w końcowej części uzasadnienia, że to Starosta powinien przeprowadzić postępowanie w celu zbadania projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i w razie potrzeby dokonać stosownych uzupełnień i ponownego zatwierdzenia docelowych elementów projektu budowlanego. Z tych samych względów (sprowadzających się przede wszystkim do istotnych zmian projektu zagospodarowania terenu) nie mogło dojść do sytuacji prawnej określonej w przepisie art. 146 § 2 k.p.a., czyli do wydania w wyniku wznowienia postępowania decyzji odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (decyzji z dnia 22 czerwca 2023 r.). Skoro zmianie uległ projekt zagospodarowania terenu działki inwestycyjnej, a ten każdorazowo podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę (por. art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego), to oczywistym jest, że kolejna decyzja będzie mogła zatwierdzić już inny projekt, czyli obiektywnie, ale też i normatywnie, nie będzie mogła zatwierdzić projektu pierwotnego (jak w decyzji z dnia 22 czerwca 2023 r.). Konsekwencją powyższego było uchylenie przez Wojewodę decyzji Starosty w całości i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, a następnie, już po przeprowadzeniu kontroli sądowadministracyjnej, oddalenie wniesionego od niej sprzeciwu. Natomiast weryfikacji wskazanych zmian przedmiotu postępowania i ich oceny w świetle przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie mógł przeprowadzić Wojewoda Podkarpacki, ponieważ zastąpiłby w tym zakresie organ właściwy - organ I instancji, a organ II instancji orzekłbym w przedmiocie zmienionego projektu budowlanego z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Tym samym w sposób nieuprawniony zastąpiłby organ I instancji i w rezultacie odebrał stronom procesu budowlanego ich uprawnienia do zainicjowania kontroli instancyjnej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę (w odmiennych – zmienionych - okolicznościach faktycznych i prawnych niż te, które istniały przy wydawaniu decyzji z dnia 22 czerwca 2023 r.). Z kolei oddalenie sprzeciwu takiej możliwości nie odbiera. Zmieniony przedmiot sprawy będzie podlegał ponownej ocenie organu budowlanego I instancji i będzie on zobowiązany do wydania jednej z decyzji, wymienionych w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. w zależności od wyników postępowania, dotyczącego rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.) – tak WSA w Rzeszowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wydanie takiej decyzji otworzy na nowo stronom tego postępowania możliwość przeprowadzenia kontroli instancyjnej, ale także sądowoadministracyjnej, wydanego rozstrzygnięcia. Jeszcze raz należy zatem podkreślić, że organ odwoławczy nie mógł prowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego, ponieważ naruszyłby w ten sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania i wyszedłby poza postępowanie uzupełniające, prowadząc w istocie nie tylko postępowanie dowodowe, ale także szersze zakresem postępowanie wyjaśniające, co do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Mógł zatem jedynie uchylić zaskarżona decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 27 marca 2025 r., sygn. akt III FSK 1116/24 (Legalis nr 3224681), użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Czym innym jest też dysponowanie przez organ odwoławczy dowodami, które ma wskutek uchylenia, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., ocenić organ I instancji, a czym innym jest sama ich ocena, która łączy się z szerszym postepowaniem – tzn. postępowaniem wyjaśniającym, które w niniejszej sprawie zastrzeżone jest tylko i wyłącznie dla Starosty. Istnieje zasadnicza różnica pomiędzy dodatkowym (uzupełniającym) postępowaniem w celu uzupełnienia dowodów i materiałów przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. a prowadzeniem całego postępowania wyjaśniającego, które ma każdorazowo poprzedzać wydanie decyzji w I instancji. Tej różnicy skarżący kasacyjnie zdają się nie dostrzegać, na co wskazuje przytoczony w skardze kasacyjnej przepis art. 136 § 1 k.p.a. jako przepis możliwy do samodzielnego zastosowania przez Wojewodę Podkarpackiego i prowadzący, wg stanowiska skarżących kasacyjnie, do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Z tego powodu niezasadne okazały się postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., które skarżący kasacyjnie powiązali z przepisem art. 151a § 2 p.p.s.a. i art. 64e p.p.s.a. Nie doszło także do naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 64e § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji, mimo dostrzeżonych powyżej nieistotnych uchybień w uzasadnieniu wyroku, uzasadnił prawidłowość zastosowania przez organ przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i oparł się w tym zakresie na okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, których skarżący kasacyjnie w sposób skuteczny nie podważyli, a całe uzasadnienie pozwalało na przeprowadzenie kontroli instancyjnej wydanego wyroku przez NSA. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.