II OSK 401/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), sędzia del. WSA Jan Szuma, Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Urbaniak, po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 523/23 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja 2023 r. nr 362/OPON/2023 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 9 listopada 2023 r., VIII SA/Wa 523/23, oddalił skargę A. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej Wojewoda) z dnia 16 maja 2023 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2022.2000; dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 2023.682; dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji Starosty G. (dalej Starosta) z dnia 30 stycznia 2023 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego wraz z bezodpływowym zbiornikiem sanitarnym w ramach rozbudowy istniejącej zabudowy zagrodowej na działce nr [...], położonej w miejscowości M., gmina P., utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Skargę na tę decyzję złożył A. M. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że mającą podstawowe znaczenie kwestią sporną jest ustalenie zgodności planowanej inwestycji z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. WSA zaznaczył, że sposób zabudowy na inwestowanej działce określają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego przez Radę Gminy P. uchwałą nr XXIX/208/2002 z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz.Urz. Woj.Maz. 221.5600 ze zm.; dalej MPZP). Działka nr [...], na której ma być realizowana wnioskowana inwestycja, według obowiązującego miejscowego planu zlokalizowana jest na terenach oznaczonych symbolem R - tereny gruntów upraw polowych i sadowniczych. Z opisu do projektu zagospodarowania terenu wynika, że zamierzona inwestycja stanowi rozbudowę istniejącego siedliska rolniczego dla inwestora, który posiada na terenie gminy P. gospodarstwo sadownicze o powierzchni powyżej 6 ha. Dla tego terenu, zgodnie z § 6 ust. 6 pkt 5 ppkt b MPZP, uzupełniającą formą użytkowania terenów rolnych mogą być nowe budynki mieszkalne i siedliska dla rolników w przypadku posiadania w miejscu lokalizacji areału uznanego przez Radę Gminy za wystarczający do funkcjonowania gospodarstwa w przypadku realizacji gospodarstwa lub w przypadku realizacji gospodarstwa specjalistycznego o charakterze uciążliwym w stosunku do zwartej zabudowy osadnictwa wiejskiego. Mając na względzie powyższe, zasadnie – zdaniem Sądu – organ I instancji, wezwał skarżącego do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji projektowej poprzez dostosowanie wnioskowanej inwestycji do zgodności z ww. § 6 ust. 6 pkt 5 ppkt b MPZP. Należy zauważyć, że strona, w odpowiedzi na powyższe, przedłożyła pozytywną opinię Rady Gminy P. z dnia 29 grudnia 2022 r., w zakresie możliwości realizacji budowy projektowanych budynków. Opinia ta wydana została w związku z uchwałą Rady Gminy P. z dnia 29 marca 2021 r. Nr XL1.238.21, z której wynika, że rolnik będący właścicielem nieruchomości nr [...] w miejscowości M., posiada wystarczający areał do funkcjonowania gospodarstwa rolnego, na którym może wybudować budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek gospodarczy wraz z bezodpływowym zbiornikiem sanitarnym i studnią, zlokalizowanych na działce nr [...] położonej w miejscowości M., w jedn. ewid. [...]. Tymczasem, na co zasadnie wskazały organy orzekające w sprawie, w toku prowadzonego postępowania do organu I instancji w dniu 24 stycznia 2023 r. wpłynęło pismo z 23 stycznia 2023 r. o uchyleniu w całości ww. opinii Rady Gminy P. z dnia 29 grudnia 2022 r. Z treści tego pisma wynika m.in., że przedmiotowa inwestycja nie ma charakteru zabudowy siedliskowej i nie służy do obsługi gospodarstwa rolnego/sadownicznego. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że realizacja wnioskowanej inwestycji narusza obowiązujący na terenie inwestycyjnym § 6 ust. 6 pkt 5 ppkt b MPZP, co potwierdza okoliczność, że Wojewoda, w trybie nadzorczym, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy P. z dnia 29 marca 2021 r. Nr XLI.238.21 w sprawie wyrażenia pozytywnej opinii dotyczącej wielkości areału wystarczającego do funkcjonowania planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe i studni na działce nr [...], położonej w miejscowości M. gmina P., jako sprzecznej z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Sądu, wskazane powyżej okoliczności nie pozwalają na wydanie przez organy orzekające decyzji pozytywnej dla inwestora. Przedmiotowa inwestycja jest bowiem niezgodna z miejscowym planem. Wobec powyższej argumentacji, za bezprzedmiotowy WSA uznał zarzut naruszenia § 6 ust. 6 pkt 5 ppkt b MPZP. Sąd zauważył, że wskazany wyżej przepis MPZP nadal obowiązuje, stąd też zarzut braku możliwości zrealizowania wymogu w nim zawartego nie może prowadzić do uchylenia kontrolowanych rozstrzygnięć organów orzekających. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprawy co do istoty, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także – w obu przypadkach - zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi kasacyjnej w całości i niepodjęcie przez Sąd administracyjny wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, w szczególności: - błędne ustalenie, że stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy z dnia 29 marca 2021 r. pozostawało w związku z niezgodnością zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy uchwała ta została uznana za nieważną z powodu braku podstaw prawnych (przepisu rangi ustawowej przyznającej Radzie Gminy uprawnienie materialnoprawne) do wydawania przez Radę Gminy uchwał w sprawie wyrażenia pozytywnej opinii dotyczących wielkości areału wystarczającego do funkcjonowania planowanego budynku [...], tj. została wydana jedynie w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 6 ust. 6 pkt 5 lit. b MPZP dotyczących obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - błędne uznanie, iż pozytywna opinia Rady Gminy P. z dnia 29 grudnia 2022 r., wobec stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy z dnia 29 marca 2021 r. powoduje, iż zamierzenie inwestycyjne narusza obowiązujący na terenie inwestycyjnym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie § 6 ust. 6 pkt 5 ppkt 5, w sytuacji gdy takich wniosków nie da się wysnuć z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia 4 maja 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. uchwały - wynika z niego jedynie fakt wydania tejże uchwały bez ważnej podstawy prawnej, co nie przesądza o niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 6 ust. 6 pkt 4 w zw. z § 6 ust. 5 pkt 5 ppkt b MPZP przez oddalenie skargi kasacyjnej w całości i niepodjęcie przez Sąd administracyjny wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez brak ustalenia w stanie faktycznym sprawy, że kwalifikowanie danego miejsca jako działki siedliskowej wynika albo ze sposobu jego zagospodarowania już istniejącego albo z przeznaczenia tego miejsca w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że w sytuacji rzeczywistego istnienia danego siedliska rolniczego i chęci jedynie jego rozbudowy, przy ustaleniu dopuszczalności takiej inwestycji, nie ma znaczenia przeznaczenie gruntów ujęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, skoro siedlisko rolnicze już istnieje, a wymaga jedynie rozbudowy – inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na działce nr [...] stanowi jedynie uzupełnienie rozproszonej zabudowy siedliskowej i formy użytkowania terenów rolnych; c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w całości i tym samym błędne utrzymanie w mocy decyzji Wojewody z 16 maja 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z 30 stycznia 2023 r. o odmowie zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego wraz z bezodpływowym zbiornikiem sanitarnym w ramach rozbudowy istniejącej zabudowy zagrodowej na działce nr [...] w sytuacji, w której była ona dotknięta licznymi wadami materialnymi; d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i ograniczenie się do stwierdzenia, że wobec uchylenia w całości opinii Rady Gminy P. z dnia 29 grudnia 2022 r. wobec stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy P. z dnia 29 marca 2021 r. nr XLI.238.21, zamierzenie inwestycyjnie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bez wnikliwej analizy tegoż zagadnienia i zasadności podjęcia przez organ decyzji odmownej w świetle braku realnej możliwości realizacji postanowień MPZP; 2. naruszenia prawa materialnego: a) art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 p.b. poprzez błędne uznanie, że projekt zagospodarowania działki jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy na dzień kompletnego i ostatecznego uzupełnienia przez skarżącego kasacyjnie dokumentacji wymaganej do zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę w mocy pozostawała pozytywna Opinia Rady Gminy P. z 29 grudnia 2022 r., a zatem skarżący kasacyjnie uzupełnił wszelkie braki dokumentacji projektowej, zaś po stwierdzeniu przez Wojewodę nieważności uchwały Rady Gminy P. z 29 marca 2021 r. nr XLI.238.21, na podstawie której wydano ww. pozytywną opinię Rady Gminy i tym samym następczego wystąpienia braków w dokumentacji projektowej, organ winien wydać kolejne postanowienie, nakładając na skarżącego kasacyjnie obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, czego jednak nie zrobił; b) art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wniosek o zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż inwestor nie uzupełnił braków dokumentacji projektowej poprzez dostosowanie wnioskowanej inwestycji do zgodności z § 6 ust. 6 pkt 5 ppkt b MPZP w związku z tym, że przedłożył opinię Rady Gminy P. z 29 grudnia 2022 r., która została uchylona, podczas gdy (1) nie ma podstawy prawnej do żądania od inwestora przedłożenia opinii Rady Gminy dotyczącej inwestycji, a nadto (2) uchylenie pozytywnej opinii Rady Gminy P. z 29 grudnia 2022 r., nastąpiło już po dokonaniu przez skarżącego kasacyjnie kompletnego i ostatecznego uzupełnienia ww. dokumentacji, zaś organ nie wezwał ponownie skarżącego kasacyjnie do uzupełnienia braku w zakresie ww. dokumentu - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; c) § 6 ust. 6 pkt 5 ppkt b MPZP w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie i (1) uznanie, że skarżący kasacyjnie nie uzupełnił, w wyznaczonym terminie, wskazanych w postanowieniu Starosty G. Nr 616A/2022 z 2 listopada 2022 r. braków formalnych wniosku o zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę, gdyż przedłożył opinię Rady Gminy P. z 29 grudnia 2022 r., która została uchylona, podczas gdy sposób sfomułowania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czyni niemożliwym zrealizowanie wymogu, o którym mowa w § 6 ust. 6 pkt 5 ppkt b MPZP, albowiem zgodnie z MPZP wymagane jest przedłożenie przez inwestora uchwały Rady Gminy o pozytywnej opinii dot. inwestycji, co do której Rada Gminy nie ma podstaw prawnych do wydania. (2) błędne uznanie, że planowana inwestycja, wobec dalszego obowiązywania ww. przepisu MPZP, jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, w której skarżący kasacyjnie nie ma realnej możliwości uczynienia zadość wymaganiom stawianym inwestorowi w ww. przepisie wobec braku ustawowego umocowania Rady Gminy do podejmowania decyzji w zakresie wydawania opinii w zakresie, o którym mowa w § 6 ust. 6 pkt 5 ppkt b MPZP, co ogranicza prawo skarżącego kasacyjnie do zabudowy nieruchomości i w sposób nadmiernie rozszerza istniejące ograniczenia prawa własności - co miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2026.143 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez Sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z 17 maja 2011 r., I OSK 113/11; z 20 stycznia 2006 r., I OSK 344/05 i I OSK 345/05). Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, bowiem kontrolowane rozstrzygnięcie odpowiada prawu, chociaż w istocie z innych przyczyn niż podnoszone przez Sąd I instancji. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że – jak wynika z akt administracyjnych sprawy – skarżący kasacyjnie jako inwestor chciał zrealizować inną inwestycję niż deklarowana. W aktach administracyjnych są bowiem wydane przez Starostę G. decyzje z dnia 10 stycznia 2022 r. nr 8/2022 i z dnia 2 kwietnia 2021 r. nr 319/2021, zatwierdzające projekty budowlane i udzielające pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego wraz z bezodpływowym zbiornikiem sanitarnym na działce nr [...] (w decyzji z dnia 10 stycznia 2022 r. jako funkcję i rodzaj zabudowy podano: "zabudowa zagrodowa", natomiast w decyzji z dnia 2 kwietnia 2021 r. podano: "w ramach rozbudowy istniejącej zabudowy zagrodowej"), a więc inwestycji zrealizowanych na tej samej działce i tak samo określonych jak w niniejszej sprawie. Ponadto na działkach nr [...] i [...] zrealizowano kolejne inwestycje również polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego wraz z bezodpływowym zbiornikiem sanitarnym w ramach rozbudowy istniejącej zabudowy zagrodowej. Jak wynika z zawartej w projekcie zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji analizy rozproszonej zabudowy siedliskowej na terenie miejscowości M., planowana inwestycja i zrealizowane wcześniej inwestycje, znajdujące się na działkach nr [...], [...] i [...], objęte m.in. pozwoleniami na budowę nr [...] z dnia 2 kwietnia 2021 r. i nr [...], stanowią jeden ciąg zabudowy, składający się z siedmiu takich inwestycji, a objęta niniejszą sprawę inwestycja byłaby ósmą. Skoro zatem skarżący kasacyjnie uzyskiwał w przeszłości pozwolenia na budowę szeregu tak samo określanych inwestycji i je realizował, po czym ponownie występował o kolejne pozwolenia na budowę takich inwestycji, to brak jest podstaw do przyjęcia, że wnioskowana w niniejszej sprawie inwestycja jest w rzeczywistości zabudową zagrodową. Niezależnie zatem od treści podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów, które mogłyby ewentualnie podlegać uwzględnieniu w sytuacji, gdyby dotyczyły deklarowanej inwestycji, nie ma podstaw do ich uwzględniania (ani nawet bliższej ich analizy) w sytuacji, gdy wnioskowana inwestycja jest w rzeczywistości inna od deklarowanej. Skoro bowiem skarżący kasacyjnie kolejny raz występuje o pozwolenie na budowę zabudowy zagrodowej, chociaż w przeszłości pozwolenia na realizacje takich inwestycji uzyskiwał, to nie budzi wątpliwości, że jego zamiarem jest realizacja innej inwestycji niż deklarowana. Zauważyć wypada, że w piśmie RG P. z dnia 23 stycznia 2023 r., którym skarżący kasacyjnie został powiadomiony o uchyleniu wydanej w dniu 29 grudnia 2022 r. opinii stwierdzającej, że inwestycja spełnia warunek wynikający z § 6 ust. 6 pkt 5 ppkt b MPZP, podano, że stwierdzenie przez Komisję Rolnictwa, Ochrony Środowiska i Gospodarki Terenami, że przedmiotowa inwestycja nie ma charakteru zabudowy siedliskowej i nie służy do obsługi gospodarstwa rolnego/sadowniczego nastąpiło po przeprowadzeniu kontroli terenowej, a potwierdzeniem tego faktu są liczne publikacje ogłoszeń sprzedaży nieruchomości "[...]" w Internecie oraz dokumentacja zdjęciowa dokonana podczas kontroli terenowej, na której widnieją reklamy typowego osiedla domów jednorodzinnych. Powyższe ustalenie potwierdza wynikający z akt administracyjnych wniosek, że faktycznie skarżący kasacyjnie realizował inną inwestycję niż deklarował. Uwzględniając przedstawione wyżej okoliczności stwierdzić trzeba, że gdyby skarżący kasacyjnie rzeczywiście chciał zrealizować zabudowę zagrodową, to skoro uzyskał w 2021 r. pozwolenie na jej budowę nie miałby potrzeby występować z kolejnymi wnioskami. Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że efektem działalności inwestycyjnej skarżącego nie jest zabudowa zagrodowa, lecz budowa szeregu domów jednorodzinnych. To zaś sprawia, że – niezależnie od konkretnych okoliczności tej sprawy – odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji z uwagi na jej niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego była uzasadniona. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podlegały uwzględnieniu w okolicznościach niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.