II OSK 677/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wa 343/24 w sprawie ze skargi S. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie udzielenia ochrony międzynarodowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. T. na rzecz Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z 12 listopada 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wa 343/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę obywatela Ukrainy S. T. (dalej: "cudzoziemiec", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na przewlekłe prowadzenie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu", "organ") postępowania w przedmiocie udzielenia ochrony międzynarodowej. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył cudzoziemiec, zaskarżając go w całości, zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1504; dalej: "ustawa o ochronie") poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że rozpoznanie sprawy skarżącego w ustawowym terminie ma znaczenie dla oceny stanu przewlekłości organu, w sytuacji gdy stan przewlekłości nie wiąże się z przekroczeniem żadnych terminów; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy sąd pierwszej instancji nie poczynił dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności faktycznie podejmowanych przez organ czynności w okresie od 6 marca 2024 r. do 26 marca 2024 r. oraz w okresie od 27 marca 2024 r. do 8 lipca 2024 r., tj. przez okres łącznie ponad 4 miesięcy; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że w sprawie nie zachodziła przewlekłość, co było konsekwencją braku poczynienia w sprawie dokładnych ustaleń faktycznych tj. faktycznie podejmowanych przez organ czynności w okresie od 6 marca 2024 r. do 26 marca 2024 r. oraz w okresie od 27 marca 2024 r. do 8 lipca 2024 r., tj. przez okres łącznie ponad 4 miesięcy; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w związku z błędną oceną sądu pierwszej instancji że "poszczególne czynności, były podejmowane w racjonalnych odstępach czasowych, przy czym nie sprowadzały się one jedynie do analizy podnoszonych przez skarżącego argumentów, ale wymagały także zebrania informacji w zakresie sytuacji w kraju pochodzenia skarżącego", w sytuacji gdy sąd pierwszej instancji nie poczynił dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy opierając się wyłącznie na twierdzeniach organu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, w tym w szczególności sąd pierwszej instancji nie ustalił jakie informacje wymagające następnej analizy zgromadził organ oraz jakie faktycznie czynności organ podejmował w spornym okresie; - art. 151 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 66a § 1-3, art. 67 § 1, art. 72 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, w sytuacji gdy sąd pierwszej instancji orzekł w oparciu i o twierdzenia organu nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy (co przyznał sam organ w odpowiedzi na skargę), w sytuacji gdy obowiązkiem organu jest dokumentowanie każdej podjętej w sprawie czynności, zaś sąd pierwszej instancji powinien dokonywać sądowoadministracyjnej kontroli w oparciu o akta sprawy, a nie poprzez przyjęcie za własne twierdzenia organu, tym bardziej w zakresie okoliczności faktycznych wywiedzionych z naruszeniem prawa skarżącego wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a.; - art. 151 w zw. z art. 149 "ust." 1a p.p.s.a. i art. 12, art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, w sytuacji gdy sam organ w odpowiedzi na skargę stwierdził, że w sprawie skarżącego nie stosował zasady szybkości i prostoty postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., wskazując że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawach z wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, co dowodzi oczywistości naruszenia prawa przez organ i tym samym uzasadnia przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie cudzoziemiec wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie, że Szef Urzędu działał w sprawie w sposób przewlekły i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania (kasacyjnego i przed WSA w Warszawie), w tym kosztów zastępstwa procesowego. 3. Pismem z 14 stycznia 2025 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Szef Urzędu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Istota sporu w niniejszej sprawie, odzwierciedlona w zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia m.in. art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie w zw. z art. 31 ust. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz. U. UE. L. z 2013 r. nr 180, str. 60; dalej: "Dyrektywa proceduralna") w zw. z art. 7, art. 12, art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. sprowadza się do podważenia oceny WSA w Warszawie, że w sprawie nie można mówić o przewlekłości postępowania w kontekście m.in. załatwienia sprawy przed upływem sześciomiesięcznego terminu przewidzianego art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie oraz art. 31 ust. 3 zd. pierwsze dyrektywy proceduralnej. Otóż wniosek azylowy skarżącego wpłynął 26 stycznia 2024 r., zaś Szef Urzędu wydał decyzję 26 lipca 2024 r. 4.5. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przewlekłość postępowania przybiera z reguły postać nieuprawnionego przedłużenia postępowania w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Jakkolwiek sposób definiowania stanu przewlekłości w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. umożliwia wyprowadzenie wniosku, zgodnie z którym pomimo zachowania przez organ terminu podstawowego załatwienia sprawy, konkretne zachowanie procesowe organu może uzasadniać postawienie mu zarzutu przewlekłości (również w kontekście ogólnej zasady szybkości postępowania z art. 12 w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 2 dyrektywy proceduralnej w zw. z art. 41 Karty Praw Podstawowych), tym niemniej, ocena taka powinna być odnoszona do przypadków wyjątkowych. Obowiązkowi wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie jeszcze przed upływem podstawowego ustawowego terminu do jej załatwienia organ może uchybić, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej zachodzą przesłanki nakazujące zachowanie organu kwalifikować w sposób jednoznaczny jako równoważne powstrzymaniu się od jej rozstrzygnięcia, pomimo zaistnienia warunków to umożliwiających z uwzględnieniem rzeczywistych zasobów kadrowych oraz logistycznych organu (por. np. wyrok NSA z 27 marca 2025 r., sygn. akt OSK 2139/24; wyrok NSA z 22 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2260/24; wyrok NSA z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1021/24; wyrok NSA z 10 września 2025 r., sygn. akt II OSK 2980/24; wyrok NSA z 24 września 2025 r., sygn. akt II OSK 2549/24; wyrok NSA z 16 października 2025 r., sygn. akt II OSK 2345/24 - CBOSA). Taki wyjątkowy przypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi. W szczególności, w sprawie brak jest danych pozwalających uznać, że Szef Urzędu nie rozpoznał wniosku skarżącego wcześniej niż 26 lipca 2024 r. z innych powodów niż te związane z nadmiernym obciążeniem referatów pracowników Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Obciążenie to jest związane, po pierwsze, z presją migracyjną na granicy z Republiką Białorusi spowodowaną wojną hybrydową prowadzoną przeciwko Polsce z wykorzystaniem zjawiska masowego nielegalnego przekraczania granicy przez osoby, które dotarły na terytorium Republiki Białorusi w oparciu o wizy wydawane przez to państwo lub władze Federacji Rosyjskiej. Sądowi jest wiadome z urzędu, że część cudzoziemców nielegalnie przekraczających granicę, ujętych przez funkcjonariuszy publicznych, składa następnie wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej (zamiast wielu zob. np. wyroki NSA z 9 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2503/24, CBOSA). Po drugie, z rozpoczętą 24 lutego 2022 r. wojną rosyjsko-ukraińską. Z wojną tą związany był masowy napływ cudzoziemców do Polski, który z natury rzeczy generuje dodatkowe obciążenie służb migracyjnych i azylowych. Dowodzą tego publicznie dostępne dane statystyczne, przywołane m.in. przez Szefa Urzędu na k. 52v (zob. też https://www.gov.pl/web/udsc/ochrona-miedzynarodowa-w-2024-r). W świetle tych wszystkich okoliczności bez znaczenia pozostaje to, czy sprawy azylowe zainicjowane przez obywateli Ukrainy są, w praktyce Szefa Urzędu, rozstrzygane niekiedy, w kontekście przesłanki art. 15 pkt 3 ustawy o ochronie, w sposób "uproszczony" (w spawie dotyczącej skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd administracyjny nie kontroluje legalności decyzji). Tylko uzupełniająco trzeba w tym kontekście przypomnieć, że każda sprawa azylowa wymaga indywidualnego podejścia (art. 4 ust. 3 dyrektywy proceduralnej), w tym w aspekcie możliwości zastosowania alternatywy ochrony wewnętrznej (art. 8 dyrektywy proceduralnej w zw. z art. 18 ustawy o ochronie). To zresztą właśnie dla spraw typowych przewidziano podstawowy termin sześciomiesięczny. Natomiast sprawy azylowe, w których występują złożone kwestie faktyczne lub prawne, mogą być rozpatrzone w przedłużonym terminie (zob. art. 34 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie w zw. z art. 31 ust. 3 lit.a dyrektywy proceduralnej). 4.6. W sprawie nie doszło również do naruszenia postanowień dyrektywy proceduralnej. Z przepisów tej dyrektywy nie można wyprowadzić wniosku, że załatwienie sprawy azylowej przed upływem podstawowego terminu przewidzianego przez prawodawcę lub z nieznacznym przekroczeniem tego terminu, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Warto w tym miejscu zasygnalizować, że w świetle art. 31 ust. 3 Dyrektywy proceduralnej, państwa członkowskie mogą przedłużyć sześciomiesięczny termin o nie więcej niż kolejne dziewięć miesięcy m.in. w przypadku, gdy o udzielenie ochrony międzynarodowej występuje jednocześnie duża liczba obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców, i praktycznie bardzo utrudnia to zakończenie procedury w terminie sześciu miesięcy. Co więcej, w drodze wyjątku państwa członkowskie mogą, w należycie uzasadnionych okolicznościach, przedłużyć terminy określone w niniejszym ustępie o maksymalnie trzy miesiące, w przypadku gdy konieczne jest odpowiednie i kompletne rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. W skardze kasacyjnej pomija się te szczególne unormowania, istotne, również w świetle zasady proporcjonalności (art. 52 ust. 1 KPP) dla wszechstronnej oceny, czy w danej sprawie rzeczywiście wystąpiła przewlekłość uzasadniająca udzielenie cudzoziemcowi ochrony sądowej. Również analiza wyroku TSUE z 8 maja 2025 r., C-662/23, STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID PRZECIWKO X, nie prowadzi do wniosku, że rozpoznanie sprawy statusowej przed upływem podstawowego, 6 miesięcznego terminu, ewentualnie z jego nieznacznym przekroczeniem, może być uznane za naruszenie prawa unijnego. 4.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.