II OSK 2346/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wa 242/24 w sprawie ze skargi K. K. na przewlekłe prowadzenie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz K. K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z 23 lipca 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wa 242/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. obywatela Republiki Białorusi (dalej: "cudzoziemiec", "strona", "skarżący") na przewlekłe prowadzenie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu", "organ") postępowania w przedmiocie udzielenia ochrony międzynarodowej: umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego (pkt I.); stwierdził, że Szef Urzędu dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy (pkt II.); stwierdził, że przewlekłość miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt III.) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV.). 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Szef Urzędu, zaskarżając go w części tj. co do pkt II, III i IV, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wystąpiła przewlekłość Szefa Urzędu podczas gdy jednym z powodów przedłużenia czasu trwania analizowanego postępowania była konieczność umożliwienia skarżącemu skorzystania z prawa do wypowiedzenia się na podstawie art. 10 § 1 k.p.a.; b) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wystąpiła przewlekłość Szefa Urzędu podczas gdy przed wydaniem decyzji organ zobligowany był zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, nawet w sytuacji gdy powyższe czynności nie były zobrazowane w aktach sprawy będących w posiadaniu sądu. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu i jej oddalenie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. 3. Pismem z 13 września 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną cudzoziemiec wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy można postawić Szefowi Urzędu zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 7 września 2023 r. o udzielenie ochrony międzynarodowej. Przypomnieć należy, że pismem z 7 marca 2024 r. (doręczonym 15 marca 2024 r.) zawiadomiono skarżącego o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy oraz możliwości zajęcia stanowiska w terminie 7 dni, skarga na przewlekłość została złożona w dniu 23 kwietnia 2024 r., organ załatwił sprawę decyzją z 3 lipca 2024 r. 4.5. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach tej sprawy zarzut prowadzenia przez Szefa Urzędu postępowania w sposób przewlekły był zasadny. 4.6. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Taka ogólna formuła pozostawia sądowi administracyjnemu daleko idący margines swobody w kwalifikacji danego stanu jako przewlekłość, pozwalając na indywidualne podejście do każdego rozpoznawanego przypadku. Innymi słowy, przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, gdyż zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przewlekłość postępowania przybiera z reguły postać nieuprawnionego przedłużenia postępowania w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Jakkolwiek sposób definiowania stanu przewlekłości w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. umożliwia wyprowadzenie wniosku, zgodnie z którym pomimo zachowania przez organ terminu podstawowego załatwienia sprawy, konkretne zachowanie procesowe organu może uzasadniać postawienie mu zarzutu przewlekłości (również w kontekście ogólnej zasady szybkości postępowania z art. 12 k.p.a.), tym niemniej, ocena taka powinna być odnoszona do przypadków wyjątkowych. Obowiązkowi wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie jeszcze przed upływem podstawowego ustawowego terminu do jej załatwienia organ może uchybić, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej zachodzą przesłanki nakazujące zachowanie organu kwalifikować w sposób jednoznaczny jako równoważne powstrzymaniu się od jej rozstrzygnięcia, pomimo zaistnienia warunków to umożliwiających z uwzględnieniem rzeczywistych zasobów kadrowych oraz logistycznych organu (por. np. wyrok NSA z 27 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2139/24; wyrok NSA z 22 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2260/24; wyrok NSA z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1021/24 - CBOSA). W rozpatrywanej sprawie brak jest dowodów podważających to, że Szef Urzędu nie rozpoznał wniosku skarżącego wcześniej niż 7 marca 2024 r. z innych powodów niż te związane z nadmiernym obciążeniem referatów pracowników Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Obciążenie to jest związane, po pierwsze, z presją migracyjną na granicy z Republiką Białorusi spowodowaną wojną hybrydową prowadzoną przeciwko Polsce z wykorzystaniem zjawiska masowego nielegalnego przekraczania granicy przez osoby, które dotarły na terytorium Republiki Białorusi w oparciu o wizy wydawane przez to państwo lub władze Federacji Rosyjskiej. Sądowi jest wiadome z urzędu, że część cudzoziemców nielegalnie przekraczających granicę, ujętych przez funkcjonariuszy publicznych, składa następnie wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej (zamiast wielu zob. np. wyroki NSA z 9 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2503/24, CBOSA). Po drugie, z rozpoczętą 24 lutego 2022 r. wojną rosyjsko-ukraińską związany jest masowy napływ cudzoziemców do Polski, który z natury rzeczy generuje dodatkowe obciążenie służb migracyjnych i azylowych. Dowodzą tego publicznie dostępne dane statystyczne (zob. też https://www.gov.pl/web/udsc/ochrona-miedzynarodowa-w-2024-r). W kontekście stwierdzenia przewlekłości, na równi z przypadkiem załatwienia sprawy w granicach ustawowego terminu należy traktować niewielkie uchybienie terminowi podstawowemu, zwłaszcza jeżeli organ załatwił sprawę w terminie dodatkowym przewidzianym przez ustawodawcę z uwagi na znaczny wpływ spraw danego rodzaju. Z taką normą prawną mamy do czynienia w odniesieniu do spraw o udzielenie ochrony międzynarodowej (zob. art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie w zw. z art. 31 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej - Dz. U. UE. L. z 2013 r. nr 180, str. 60). 4.7. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy trzeba, po pierwsze, zauważyć, że w dniu wniesienia skargi, tj. 23 kwietnia 2024 r., organ wciąż nie załatwił sprawy, pomimo tego, że podstawowy termin sześciomiesięczny upłynął 7 marca 2024 r. Po drugie, przyjmując, że w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość należy uwzględnić również postępowanie organu z okresu po wniesieniu skargi, nie można tracić z pola widzenia, że Szef Urzędu załatwił sprawę dopiero 7 lipca 2024., a zatem po upływie czterech miesięcy od upływu terminu podstawowego. O tym, że sprawa mogła być załatwiona już w marcu 2024 r., świadczy dobitnie to, że już 7 marca 2024 r. Szef Urzędu dysponował kompletnym materiałem dowodowym (zgodnie z zawiadomieniem z tej daty – k. 47 akt administracyjnych). Po trzecie, jakkolwiek termin wyznaczony przez organ na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. nie podlega odliczeniu od terminu załatwienia sprawy (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2410/17; wyrok NSA z 3 października 2021 r., sygn. akt II OSK 1800/18 - CBOSA), to, w świetle ogólnej definicji przewlekłości, okres wyznaczony stronie na zapoznanie się z zebranym materiałem oraz ewentualne zajęcie stanowiska, może mieć znaczenie dla oceny zasadności skargi na przewlekłość. W realiach niniejszej sprawy nie można jednak racjonalnie uzasadnić okresu zwłoki między otrzymaniem przez Szefa Urzędu pisma strony z 18 marca 2024 r. informującego o rezygnacji strony z prawa do przeglądania akt sprawy oraz przedstawiania nowych wniosków i dowodów, a datą wydania decyzji (tj. 7 lipca 2024 r.). Naczelny Sąd Administracyjny, jak podkreślono to już wyżej, dostrzega akcentowany przez Szefa Urzędu wzrost liczby spraw dotyczących ochrony międzynarodowej w 2024 r. Wzrost ten nie jest jednak tego rodzaju okolicznością, która, w realiach niniejszej sprawy, mogła obiektywnie uzasadniać tak długi okres zwłoki, przerwany dopiero wydaniem decyzji z 7 lipca 2024 r. 4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. 4.9. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.