II OSK 2218/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wa 125/24 w sprawie ze skargi D. Y. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od D. Y. na rzecz Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z 6 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wa 125/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi obywatela Republiki Białorusi D. Y. (dalej: "cudzoziemiec", "strona", "skarżący") na przewlekłe prowadzenie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu", "organ") postępowania w przedmiocie udzielenia ochrony międzynarodowej: zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I.); stwierdził, że Szef Urzędu dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku (pkt II.); stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III.) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV.). 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Wnioskiem z 22 sierpnia 2023 r. cudzoziemiec wystąpił o udzielenie ochrony międzynarodowej. W dacie złożenia wniosku skarżący został zobowiązany do złożenia wyjaśnień, które zostały dołączone do sprawy 24 sierpnia 2023 r. Szef Urzędu 25 sierpnia 2023 r. w trybie art. 45 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1504; dalej: "ustawa o ochronie") zwrócił się do odpowiednich służ o informacje o cudzoziemcu. Następnie, pracownik prowadzący postępowanie wystąpił do Wydziału Informacji o Krajach Pochodzenia Departamentu Postępowań Uchodźczych Urzędu ds. Cudzoziemców o przekazanie szczegółowych informacji mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W dniu 2 października 2023 r. została sporządzona notatka o tym, że wymogi uzyskania informacji od organów opiniodawczych zostały spełnione. Wobec braku aktywności organu, strona wniosła ponaglenie z 30 stycznia 2024 r.. Szef Urzędu, pismem z 1 lutego 2024 r. zawiadomił o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. z związku z art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie. Cudzoziemiec złożył w dniu 8 lutego 2024 r. skargę na przewlekłość postępowania. Szef Urzędu wydał decyzję w dniu 11 marca 2024 r. (skarżącemu udzielono ochrony uzupełniającej). 2.2. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 6 czerwca 2024 r., WSA w Warszawie co do zasady uwzględnił skargę. Wyjaśniono, że dla ustalenia stanu przewlekłości organu miał zastosowanie art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie, który wprowadza własny, samodzielny (sześciomiesięczny) termin rozpatrzenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, liczony od daty wniesienia do organu wniosku. Wyjaśniono, że przewlekłość nie odnosi się do żadnych terminów, lecz koncentruje się na sprawności i efektywności czynności podejmowanych przez organ. Podkreślono, że w dacie wniesienia skargi do sądu, 6-miesięczny termin rozpoznania sprawy jeszcze nie upłynął (skarga wniesiona 8 lutego 2024 r. - data doręczenia organowi; zaś ustawowy termin upłynął 22 lutego 2024 r.), to w dacie wyrokowania, tj. w dniu 6 czerwca 2024 r., już tak. Zatem stwierdzono, że organ dopuścił się przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem sądu pierwszej instancji z akt administracyjnych sprawy wynika, że na początkowym etapie postępowania organ podejmował konieczne czynności w terminach nie budzących zastrzeżeń, to na późniejszym etapie, dalszych czynności zaniechał. Jednocześnie podniesiono, że uchybienie terminowi rozpoznania sprawy nie jest znaczące. Następnie, zobowiązano organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Szef Urzędu, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie wobec zobowiązania Szefa Urzędu do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego podczas gdy decyzja administracyjna kończąca postępowanie została wydana 11 marca 2024 r.; b) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że organ dopuścił się przewlekłości albowiem 6-miesięczny termin rozpoznania sprawy ustalony ustawą o ochronie upłynął w dniu wyrokowania tj. 6 czerwca 2024 r. podczas, gdy 6-miesięczny termin rozpoznania sprawy powinien odnosić się do terminu załatwienia sprawy administracyjnej przez organ, nie zaś daty wyrokowania. Podano, że należy mieć na uwadze, że w przedmiotowej sprawie organ wydał decyzję kończącą postępowanie administracyjne 11 marca 2024 r., a co więcej w toku postępowania stronie został udzielony termin do wypowiedzenia się na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., który zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy; c) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez niezastosowanie albowiem sąd pierwszej instancji nie uwzględnił okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu i jej oddalenie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. 4. Pismem z 26 sierpnia 2024 r. cudzoziemiec wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 5.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 5.2. Zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skoro w dniu wyrokowania sprawa została już zakończona wydaniem w dniu 11 marca 2024 r. decyzji, to brak było podstaw do zobowiązywania Szefa Urzędu do rozpoznania wniosku. Rozstrzygnięcie w sprawie zobowiązania do wydania aktu jest w takim przypadku wadliwe niezależnie od tego, czy WSA w Warszawie miał wiedzę o wydaniu decyzji. Podzielając stanowisko skarżącego wyrażone w piśmie procesowym z 26 sierpnia 2024 r. (k. 53), że na organie spoczywał obowiązek poinformowania Sądu o załatwieniu sprawy, należy dodać, że taki obowiązek spoczywał również na skarżącym. Na każdej ze stron postępowania sądowoadministracyjnego spoczywa obowiązek lojalności wobec sądu, w tym obowiązek informowania sądu o zdarzeniach zaistniałych w toku postępowania i mających istotny wpływ na aktualność zapadłego rozstrzygnięcia. Uzupełniająco trzeba wskazać, że w sprawach dotyczących bezczynności lub przewlekłości sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 23 września 1986 r., sygn. akt IV SAB 8/86; uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08; wyrok NSA z 25 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4675/21 – CBOSA). Tym samym, przewodniczący lub wyznaczony sędzia albo Sąd winien również z urzędu zobowiązać organ, bezpośrednio przed wyznaczonym terminem posiedzenia, do nadesłania informacji, czy sprawa została załatwiona (na podstawie art. 62 pkt 1 p.p.s.a. albo art. 106 § 3 p.p.s.a.). 5.3. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach tej sprawy nie było również podstaw do stwierdzenia, że Szef Urzędu dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżącego (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Taka ogólna formuła pozostawia sądowi administracyjnemu daleko idący margines swobody w kwalifikacji danego stanu jako przewlekłość, pozwalając na indywidualne podejście do każdego rozpoznawanego przypadku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przewlekłość postępowania przybiera z reguły postać nieuprawnionego przedłużenia postępowania w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Jakkolwiek sposób definiowania stanu przewlekłości w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. umożliwia wyprowadzenie wniosku, zgodnie z którym pomimo zachowania przez organ terminu podstawowego załatwienia sprawy, konkretne zachowanie procesowe organu może uzasadniać postawienie mu zarzutu przewlekłości (również w kontekście ogólnej zasady szybkości postępowania z art. 12 k.p.a.), tym niemniej, ocena taka powinna być odnoszona do przypadków wyjątkowych. Obowiązkowi wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie jeszcze przed upływem podstawowego ustawowego terminu do jej załatwienia organ może uchybić, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej zachodzą przesłanki nakazujące zachowanie organu kwalifikować w sposób jednoznaczny jako równoważne powstrzymaniu się od jej rozstrzygnięcia, pomimo zaistnienia warunków to umożliwiających z uwzględnieniem rzeczywistych zasobów kadrowych oraz logistycznych organu (por. np. wyrok NSA z 27 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2139/24; wyrok NSA z 22 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2260/24; wyrok NSA z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1021/24 - CBOSA). W kontekście problemu ewentualnego stwierdzenia przewlekłości postępowania, na równi z przypadkiem załatwienia sprawy w granicach ustawowego terminu należy traktować niewielkie, uchybienie terminowi podstawowemu, zwłaszcza jeżeli organ załatwił sprawę w terminie dodatkowym przewidzianym przez ustawodawcę z uwagi na znaczny wpływ do organu spraw danego rodzaju. Z taką normą prawną mamy do czynienia m.in. w odniesieniu do spraw o udzielenie ochrony międzynarodowej (zob. art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie w zw. z art. 31 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej - Dz. U. UE. L. z 2013 r. nr 180, str. 60). 5.4. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy trzeba, po pierwsze, zauważyć, że w dniu wniesienia skargi, tj. 8 lutego 2024 r., nie upłynął jeszcze podstawowy sześciomiesięczny termin na załatwienie podania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej (termin ten upływał 22 lutego 2024 r.). Po drugie, przyjmując, że w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość należy uwzględnić również postępowanie organu z okresu po wniesieniu skargi, nie można tracić z pola widzenia, że Szef Urzędu załatwił sprawę już 11 marca 2024., czyli po upływie około dwóch tygodni od podstawowego terminu. Równocześnie należy przypomnieć, że termin dodatkowy na załatwienie sprawy o udzielenie ochrony międzynarodowej wynosi 15 miesięcy (zob. art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie). W tym kontekście należy stwierdzić, że w sprawie brak jest dowodów podważających to, że Szef Urzędu nie rozpoznał wniosku skarżącego wcześniej niż 11 marca 2024 r. z innych powodów niż te związane z nadmiernym obciążeniem referatów pracowników Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Obciążenie to jest związane, po pierwsze, z presją migracyjną na granicy z Republiką Białorusi spowodowaną wojną hybrydową prowadzoną przeciwko Polsce z wykorzystaniem zjawiska masowego nielegalnego przekraczania granicy przez osoby, które dotarły na terytorium Republiki Białorusi w oparciu o wizy wydawane przez to państwo lub władze Federacji Rosyjskiej. Sądowi jest wiadome z urzędu, że część cudzoziemców nielegalnie przekraczających granicę, ujętych przez funkcjonariuszy publicznych, składa następnie wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej (zamiast wielu zob. np. wyroki NSA z 9 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2503/24, CBOSA). Po drugie, z rozpoczętą 24 lutego 2022 r. wojną rosyjsko-ukraińską związany jest masowy napływ cudzoziemców do Polski, który z natury rzeczy generuje dodatkowe obciążenie służb migracyjnych i azylowych. Dowodzą tego publicznie dostępne dane statystyczne (k. 72, zob. też https://www.gov.pl/web/udsc/ochrona-miedzynarodowa-w-2024-r). Po trzecie, jakkolwiek termin wyznaczony przez organ na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. nie podlega odliczeniu od terminu załatwienia sprawy (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2410/17, CBOSA), to, w świetle ogólnej definicji przewlekłości, okres wyznaczony stronie na zapoznanie się z zebranym materiałem oraz ewentualne zajęcie stanowiska, może mieć znaczenie dla oceny zasadności skargi na przewlekłość. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie wezwanie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. zostało doręczone skarżącemu w dniu 4 marca 2024 r. (k. 40 v.). 5.5. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. NSA uchylił zaskarżony wyrok, a na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. 5.6. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.