II OSK 598/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2584/22 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi B. w B. i K. w B. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 10 października 2022 r., znak: DLŁ-WNL.8130.70.2022.MP w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2584/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę B. w B. i K. w B. (dalej "skarżący") na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 10 października 2022 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że w okolicznościach niniejszej sprawy niezbędnym było szczegółowe rozważenie wystąpienia lub niewystąpienia przesłanki interesu prawnego. Istotne znaczenie miało tu brzmienie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2022.2409; dalej "ustawa o ochronie gruntów"). W przypadku bowiem, gdy przedmiot postępowania administracyjnego i krąg jego uczestników uregulowany jest przywołaną wyżej ustawą, wówczas mamy do czynienia z przepisem szczególnym zawężającym pojęcie strony w stosunku do regulacji art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775 ze zm.; dalej k.p.a.). Taki przepis szczególny stanowi art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów, określający, iż stroną w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który jest wnioskodawcą. Przepis ten dodany został ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2013.503). W orzecznictwie przyjmuje się, że również przed wejściem w życie przywołanej nowelizacji stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne był wyłącznie wnioskodawca, czyli organ wykonawczy gminy prowadzący postępowanie planistyczne, a inne podmioty nie miały przymiotu strony w tym postępowaniu. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że stroną w postępowaniu, w której wydano zaskarżoną decyzję jest jedynie wnioskodawca – Wójt Gminy N. Skarżący natomiast nie występowali jako strona przedmiotowego postępowania. Jak wynika z akt sprawy do momentu wydania decyzji z 10 października 2022 r. nie wnioskowali również o dopuszczenie do sprawy ani nie wyrażali swojego stanowiska odnośnie przedmiotu postępowania. Nie doręczono im zaskarżonej decyzji i nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym. W związku z powyższym skarżący nie mogli złożyć skargi we własnym imieniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyło B. w B., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że treść tego przepisu wyłącza możliwość udziału strony na podstawie przepisów ogólnych; II. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 28 oraz 31 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do udziału w postępowaniu w charakterze strony oraz nierozpoznanie wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przeznaczenia gruntów na cele nieleśne znajdują zastosowanie ogólne zasady procedury administracyjnej, w tym przepisy przewidujące prawo organizacji społecznej do działania na prawach strony. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Minister Klimatu i Środowiska, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy NSA związany był granicami skargi kasacyjnej. Przechodząc do oceny merytorycznej sprawy należy stwierdzić, że zarzut naruszenia prawa materialnego i powiązany z nim zarzut naruszenia prawa procesowego są niezasadne. Strona co prawda podniosła zarzut naruszenia art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów poprzez jego błędną wykładnię, jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odniosła się do treści zupełnie innego artykułu, a mianowicie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów. Błąd ten uniemożliwia NSA prześledzenie toku rozumowania strony skarżącej kasacyjnie i zrozumienie dlaczego, w odczuciu strony, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów. Pomimo powyższego Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że niejasno określona dawniej kwestia przymiotu strony w postępowaniu o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne znalazła ostateczne rozstrzygnięcie normatywne wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. poz. 503), która po ust. 3 w art. 7 dodała ust. 3a, stanowiący, że stroną postępowania, o którym mowa w ust. 2 jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że zdaniem ustawodawcy stroną jest "tylko" wójt (burmistrz, prezydent miasta), bo przecież to, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest "w ogóle" stroną, było i jest oczywiste, skoro tylko on może wystąpić o wyrażenie zgody (zob. Danecka Daria, Radecki Wojciech, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. V. WKP 2021). W orzecznictwie NSA wskazywano ponadto, że w postępowaniu w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie może uczestniczyć organizacja społeczna działająca na prawach strony. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 7 ustawy o ochronie gruntów art. 31 § 1 i § 3 k.p.a. nie ma zastosowania (wyrok NSA z 16 marca 2018 r., II OSK 1431/16, LEX nr 2483016). Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły zatem usprawiedliwionych podstaw. Wobec stwierdzenia braku naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego i procesowego należało uznać, że zaskarżone postanowienie z dnia 6 grudnia 2023 r. odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.