VII SA/Wa 2584/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Mirosław Montowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Forum Ekologicznego w B. i Koła Łowieckiego nr [...] w B. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 10 października 2022 r., znak: DLŁ-WNL.8130.70.2022.MP w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z 7 listopada 2022r. B. w B. i Koło [...] w B. wnieśli skargę na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 10 października 2022r., znak: DLŁ-WNL.8130.70.2022.MP w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że skarżący nie są stroną postępowania zainicjowanego wskutek wniosku Wójta Gminy N. z [...] czerwca 2022r. i zakończonego ww. decyzją. Wskazał, że niedopuszczalne było wniesienie przez nie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jak i nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a, a uznaniu ich za stronę, sprzeciwia się brzmienie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym każdorazowo poprzedza analiza wymogów jej dopuszczalności. Postępowanie sądowoadministracyjne może się bowiem toczyć wyłącznie na skutek prawnie dopuszczalnej oraz skutecznie wniesionej skargi. Zgodnie zaś z treścią art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r. poz. 1634), dalej p.p.s.a uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Stanowi on zatem warunek dopuszczalności skargi (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Ocenę interesu prawnego dokonywaną przez Sąd poprzedza jego analiza dokonywana w postępowaniu administracyjnym. W świetle art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W konsekwencji przyjmuje się, że elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że samo wniesienie podania celem zainicjowania postępowania, czy też własne przekonanie o posiadaniu statusu strony i żądanie udziału w postępowaniu już prowadzonym, jest niewystarczające aby stać się stroną postępowania administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy niezbędnym staje się zatem szczegółowe rozważenie wystąpienia lub niewystąpienia przesłanki interesu prawnego. Na wstępie ustaleń w tym zakresie, podkreślić należy, że pojęcie "interesu prawnego" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże wielokrotnie było przedmiotem rozważań zarówno doktryny, jak również orzecznictwa. Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem, o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu danej sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Istoty interesu prawnego należy przy tym upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma interesu prawnego, a zatem również przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., w związku z czym nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Przy czym od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, a więc stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2689/15; z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1691/14; z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2527/14; z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1254/05). W okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenie miało niewątpliwie brzmienie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2022 poz. 2409, dalej: "ustawa o ochronie gruntów"). W przypadku bowiem, gdy przedmiot postępowania administracyjnego i krąg jego uczestników uregulowany jest przywołaną wyżej ustawą, wówczas mamy do czynienia z przepisem szczególnym zawężającym pojęcie strony w stosunku do regulacji art. 28 k.p.a. Taki przepis szczególny stanowi art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów, określający iż stroną w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który jest wnioskodawcą. Przepis ten dodany został ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2013 poz. 503). W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że również przed wejściem w życie przywołanej nowelizacji stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne był wyłącznie wnioskodawca, czyli organ wykonawczy gminy prowadzący postępowanie planistyczne, a inne podmioty nie miały przymiotu strony w tym postępowaniu (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2016 r. sygn. II OSK 2197/14). Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że stroną w postępowaniu, w której wydano zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję jest jedynie wnioskodawca – Wójt Gminy N. Skarżący natomiast nie występowali jako strona przedmiotowego postępowania. Jak wynika z akt sprawy do momentu wydania decyzji z 10 października 2022r. nie wnioskowali również o dopuszczenie do sprawy ani nie wyrażali swojego stanowiska odnośnie przedmiotu postępowania. Nie doręczono im zaskarżonej decyzji, nie brali więc udziału w postępowaniu administracyjnym. W związku z powyższym skarżący nie mogli złożyć skargi we własnym imieniu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarżący nie posiadają indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., nie są również podmiotami uprawnionymi do wniesienia skargi na podstawie szczególnego przepisu. Tym samym skarżący, nie posiadając interesu prawnego nie byli uprawnieni do złożenia skargi na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 10 października 2022r., znak: DLŁ-WNL.8130.70.2022.MP w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i 6 p.p.s.a. orzekł jak sentencji postanowienia.