II OSK 57/25

Dnia 26 lutego 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2085/24 w sprawie ze sprzeciwu P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lipca 2024 r., znak: DOR.7110.60.2024.MML w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 9 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2085/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 17 lipca 2024 r., znak: DOR.7110.60.2024.MML, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 12 stycznia 2024 r., znak: AP-2.7840.264.2022.JKO(7), o umorzeniu w całości postępowania wznowieniowego dotyczącego decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 26 października 2022 r., znak: AP-2.7840.230-4.2017.DG/PZ. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z 26 października 2022 r. (wydaną w związku z wyrokami WSA w Szczenicie o sygn. akt II SA/Sz 412/18 oraz NSA o sygn. akt II OSK 1203/19) uchylił decyzję Starosty Polickiego z dnia 21 sierpnia 2017 r., Nr 824/2017, i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia P. sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] wraz z linią elektroenergetyczną zasilającą na terenie działki nr ewid. [...] położonej w D., gmina P.. Sąd I instancji, wskazując na charakter postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej (art. 64a i art. 64e ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a."), stwierdził, że w związku z tym, iż z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej ww. decyzji Wojewody z 2022 r., opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wystąpiła On Tower sp. z o.o. w Warszawie, zasadniczą kwestię było ustalenie czy temu podmiotowi przysługuje przymiot strony postępowania wznowieniowego dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w dniu 1 kwietnia 2021 r. (a więc przed wydaniem decyzji Wojewody) O. sp. z o.o. nabyła od P. sp. z o.o. pasywną część infrastruktury przedmiotowej stacji bazowej tj. wieżę kratową BOT-E3/54 z ogrodzeniem i drabiny kablowe, z tą chwilą stając się właścicielem części obiektu będącego przedmiotem pozwolenia na budowę. To ustalenie, jak słusznie wskazuje organ odwoławczy, kreuje po stronie On Tower sp. z o.o. przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę całego urządzenia jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Zasadnie więc organ odwoławczy uznał, że nie było podstaw do umorzenia postępowania wznowieniowego (z tego względu, że z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot nieuprawniony), a zadaniem organu I instancji było przeprowadzenie postępowania wznowieniowego po wydaniu postanowienia o wznowieniu. Sąd nadto wskazał na istotę postępowania wznowieniowego, akcentując, że decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym. W niniejszej sprawie przyczyną wydania decyzji kasacyjnej było brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 i art. 77 K.p.a. w odniesieniu do przymiotu strony wnioskującej Spółki w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co miało bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie organu I instancji znajdującego podstawę w art. 105 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie mógł uzupełnić materiału dowodowego, bo uzupełnienie materiału dowodowego oznaczałoby w istocie przeprowadzenie od nowa postępowania wyjaśniającego. Biorąc pod uwagę wyłącznie procesowy charakter decyzji organu I instancji, rozwiązanie tego rodzaju naruszałoby prawo strony wynikające z art. 15 K.p.a., ponieważ odbierałoby stronie możliwość weryfikacji rozstrzygnięcia organu niższego rzędu przez organ wyższego rzędu. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem I instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Jasnym, więc jest, że nie może ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu. Zdaniem Sądu, uzasadnione jest zatem stanowisko organu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zadaniem organu I instancji jest bowiem przeprowadzenie postępowania wznowieniowego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania i wskazanie czy zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz czy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła P. sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, a także rozpatrzenie skargi [kasacyjnej] na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 138 § 2, art. 136 w zw. z art. 145 § 1, art. 146 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 Prawa budowlanego przez bezpodstawne przyjęcie, że organ odwoławczy nie powinien rozpatrzyć sprawy co do istoty w pierwszej kolejności, a przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia powinno nastąpić w wyjątkowych sytuacjach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). W okolicznościach tej sprawy nie istniała zatem podstawa prawna do ewentualnego skierowania przedmiotowej sprawy ze skargi kasacyjnej do rozpoznania na rozprawie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia "art. 138 § 2, art. 136 w zw. z art. 145 § 1, art. 146 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 Prawa budowlanego przez bezpodstawne przyjęcie, że organ odwoławczy nie powinien rozpatrzyć sprawy co do istoty w pierwszej kolejności, a przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia powinno nastąpić w wyjątkowych sytuacjach". W zasadzie tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej, jak i jej argumentacja w żadnym razie nie odnosi się do kluczowego zagadnienia prawnego, które legło u podstaw wydania zaskarżonego wyroku. Otóż Sąd I instancji zaaprobował ocenę organu odwoławczego, że skoro O. sp. z o.o. nabyła od P. sp. z o.o. pasywną część infrastruktury przedmiotowej stacji bazowej tj. wieżę kratową BOT-E3/54 z ogrodzeniem i drabiny kablowe, z tą chwilą stając się właścicielem części obiektu będącego przedmiotem pozwolenia na budowę – to tego rodzaju okoliczność kreuje po stronie O. sp. z o.o. przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę całego urządzenia jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Jeżeli Wojewoda z tej samej okoliczności wywodzi przeciwny wniosek tzn. że O. sp. z o.o. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu wznowieniownym dotyczącym ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, to w związku z oceną organu odwoławczego, że O. sp. z o.o. przysługuje przymiot strony, w istocie GINB wykazał zaistnienie wady postępowania, co umożliwiło temuż organowi zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Albowiem ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego mieści się w zakresie wady postępowania, tym bardziej jeżeli odnosi się to bezpośrednio do podmiotu, który wnioskował o wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto przyjęcie, że z wnioskiem o wznowienie wystąpiła strona postępowania, oczywiście w przypadku terminowego wniesienia podania, warunkuje konieczność merytorycznego przeprowadzenia postępowania wznowieniowego (w zależności od okoliczności z uwzględnieniem m.in. art. 146 § 1 i nast. K.p.a.), co w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogło nastąpić li tylko na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ w innym wypadku doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o jakiej mowa w art. 15 K.p.a. – na co niewadliwie wskazał Sąd I instancji. Dlatego istniały podstawy do zaaprobowania przez Sąd I instancji oceny organu odwoławczego, że nie było podstaw do umorzenia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., a zadaniem organu I instancji było przeprowadzenie postępowania wznowieniowego po wydaniu postanowienia o wznowieniu. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 138 § 2, art. 136 w zw. z art. 145 § 1, art. 146 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 Prawa budowlanego – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ w istocie w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy nie powinien rozpatrzyć sprawy co do istoty w pierwszej kolejności z uwagi na charakter stwierdzonej wady procesowej tkwiącej w postępowaniu organu I instancji, o czym wyżej była mowa. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.