II OZ 190/25

Dnia 26 lutego 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2107/24 o wymierzeniu Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny w kwocie 1000 złotych za nieprzekazanie w terminie kompletnych akt administracyjnych w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 czerwca 2024 r. znak: DOR.7110.115.2024.KKR w przedmiocie pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 21 listopada 2024 r., VII SA/Wa 2107/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] (Spółdzielnia) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 11 czerwca 2024 r. znak: DOR.7110.115.2024.KKR, w przedmiocie pozwolenia na budowę – wymierzył GINB grzywnę w wysokości 1000 zł za nieprzekazanie w terminie kompletnych akt administracyjnych. W uzasadnieniu powyższego postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 26 sierpnia 2024 r. GINB przekazał do WSA w Warszawie skargę Spółdzielni na w/w decyzję tegoż organu z 11 czerwca 2024 r. wraz ze swoją odpowiedzią na tę skargę oraz częścią akt administracyjnych w formie papierowej. W wykonaniu zarządzenia z 11 października 2024 r. wezwano organ centralny do nadesłania kompletnych akt administracyjnych, w tym do nadesłania decyzji Wojewody Łódzkiego z 12 stycznia 2024 r. nr [...] dotyczącej działki nr ew. [...] obręb ewidencyjny [...] - w terminie 7 dni pod rygorem uruchomienia procedury określonej w art. 112 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm., Ppsa). Odpowiadając na to wezwanie, organ w piśmie z 21 października 2024 r. poinformował sąd, że "akta sprawy organu zostały udostępnione na serwerze w folderze o nazwie (...) do pobrania pod poniższymi adresami (...). Data wygaśnięcia powyższych linków to 31 maja 2025 r." Dlatego w wykonaniu zarządzenia z 29 października 2024 r. wezwano kolejny raz organ centralny do przekazania kompletnych i uporządkowanych akt sprawy, zgodnie z art. 54 § 2 Ppsa, w terminie 7 dni pod rygorem wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 112 tej ustawy. Pouczono organ, że przepisy ww. ustawy oraz rozporządzenia Prezydenta RP z 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (Dz. U. poz. 1003, rozp. 2019) nie przewidują takiej formy udostępnienia akt sprawy, jak zastosowana przez organ w piśmie z 21 października 2024 r. Zgodnie z ww. rozporządzeniem, w przypadku gdy akta sprawy są prowadzone w postaci papierowej, organ przekazuje akta sprawy wraz ze skargą lub odpowiedzią na skargę sporządzoną w postaci papierowej – natomiast akta sprawy prowadzone w postaci elektronicznej przekazuje się jako wyodrębniony z systemu elektronicznego zarządzania dokumentacją, w rozumieniu przepisów o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, zbiór dokumentów obejmujących akta sprawy (paczka eADM). Akta elektroniczne przekazuje się do elektronicznej skrzynki podawczej sądu. W piśmie z 5 listopada 2024 r. GINB wskazał, że przesyła w załączeniu akta sprawy dotyczące decyzji organu I instancji – do pisma załączono 1 płytę DVD. Wskazując na powyższe WSA w Warszawie stwierdził, że pomimo wydania dwóch zarządzeń przewodniczącego, organ nie nadesłał kompletnych akt administracyjnych sprawy, pomimo dwukrotnego pouczenia, że niewykonanie tego wezwania może skutkować nałożeniem grzywny w warunkach art. 112 Ppsa Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że nie bez znaczenia jest również to, że nadsyłając płytę DVD przy piśmie z 5 listopada 2024 r., organ nie wyjaśnił, czy rzeczywiście istnieją podstawy do wykorzystania takiego nośnika danych jako formy udostępnienia akt sprawy. Sąd a quo przypomniał, że organ może nadesłać paczkę eADM zapisaną na informatycznym nośniku danych wyłącznie wtedy, gdy ze względów technicznych nie może ona zostać przekazana do elektronicznej skrzynki podawczej sądu (§ 8 ww. rozp. 2019). Biorąc to wszystko pod uwagę, sąd wojewódzki uznał, że zachodzą przesłanki do wymierzenia GINB grzywny w kwocie 1000 zł. Zażalenie na postanowienie złożył GINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając te postanowienie w całości. W/w organ zaskarżonemu postanowieniu zarzuca na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 197 § 2 Ppsa mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: a. art. 112 Ppsa poprzez błędne przyjęcie, iż GINB uchylał się od zastosowania się do zarządzeń WSA o nadesłanie akt sprawy, podczas gdy GINB nie uchylał się od tegoż, a przeciwnie - przesyłał sądowi akta sprawy, a jeśli nie uczynił tego w żądanej formie to jedynie z przyczyn od niego niezależnych (niemożliwa do pokonania przeszkoda natury technicznej, tj. zbyt duży rozmiar pliku); b. art. 54 § 2 Ppsa poprzez błędne przyjęcie, że akta sprawy nie zostały przesłane w sposób prawidłowy, podczas gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ czynił wszystko, co było w jego możliwości, aby przesłać sądowi kompletne i uporządkowane akta sprawy i takowe ostatecznie do sądu zostały przesłane w prawnie dopuszczalnej formie; c. § 8 rozp. 2019 poprzez jego niezastosowania, podczas gdy w przedmiotowej sprawie ze względów technicznych skarga sporządzona w formie dokumentu elektronicznego, lub paczka eADM nie mogła zostać przekazana do elektronicznej skrzynki podawczej sądu, a zatem organ słusznie przekazał skargę zapisaną na informatycznym nośniku danych; - co skutkowało niezasadnym wymierzeniem organowi grzywny. Wskazując na powyższe GINB wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (lub zwrot z urzędu wpisu). Zdaniem GINB kwestią najistotniejszą w przedmiotowej sprawie jest to, że akta sprawy zapisane w postaci cyfrowej były zbyt dużego rozmiaru, aby przesłać je poprzez ePUAP paczką eADM. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 112 zdanie pierwsze Ppsa, w razie uchylania się organu od zastosowania się do postanowienia sądu lub zarządzenia przewodniczącego podjętych w toku postępowania i w związku z rozpoznaniem sprawy, sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa. Sformułowanie zawarte w art. 112 Ppsa nakazuje przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny, podobnie jak ma to miejsce w przypadku grzywny przewidzianej w art. 55 § 1 Ppsa. Przy czym jedyną materialnoprawną przesłanką ukarania organu grzywną wynikającą z art. 112 Ppsa jest niezastosowanie się do postanowienia sądu lub zarządzenia przewodniczącego wydanych w toku prowadzonego postępowania. To, jakie przyczyny spowodowały ich niewykonanie, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Ocena, czy zachodzi konieczność wymierzenia grzywny pozostawiona jest przy tym uznaniu sądu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalone w niniejszej sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 112 Ppsa i z tej przyczyny należało uznać, że WSA w Warszawie zasadnie przyjął, że postępowanie GINB wypełniało przesłankę określoną w tym przepisie, warunkującą możliwość wymierzenia mu grzywny. Sąd wojewódzki dwukrotnie wzywał bowiem organ do nadesłania akt administracyjnych. W odpowiedzi na pierwsze z tych zarządzeń, organ nadesłał do sądu pismo zawierające linki do serwerów, z których miało być możliwe pobranie dokumentacji obejmującej akta administracyjne sprawy. Sąd wojewódzki wyjaśnił zatem organowi, w jaki sposób organ może udostępnić Sądowi akta administracyjne sprawy, niezbędne do kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Pomimo tego, organ w dalszym ciągu nie nadesłał akt administracyjnych sprawy w obowiązującej formie, tj. w formie papierowej albo w formie elektronicznej (paczka eADM), udostępniając sądowi jedynie płytę DVD, mającą zawierać ww. akta, jednakże nie wyjaśniając przy tym, czy rzeczywiście istniały podstawy do wykorzystania takiego nośnika danych jako formy udostępnienia akt sprawy. Słusznie sąd pierwszej instancji zauważył, że paczka eADM jest standardowym formatem wykorzystywanym do przesyłania do sądu administracyjnego akt administracyjnych w formie elektronicznej, tj. dokumentów elektronicznych i cyfrowych odwzorowań dokumentów papierowych. Wynika to wprost z § 7 rozp. 2019. Sąd wojewódzki prawidłowo przy tym pouczył organ, że akta administracyjne, o ile były prowadzone w formie elektronicznej, powinny trafić do sądu właśnie w takim formacie i to za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej sądu. Odnosząc się do twierdzeń organu zawartych w zażaleniu, a mianowicie, że akta sprawy zapisane w postaci cyfrowej były zbyt dużego rozmiaru, aby przesłać je poprzez ePUAP paczką eADM, wskazać należy, iż nic nie stało na przeszkodzie, aby GINB utworzył na potrzeby niniejszej sprawy dwie lub nawet kilka paczek eADM. Należy bowiem pamiętać, że organ może nadesłać paczkę eADM zapisaną na informatycznym nośniku danych wyłącznie wtedy, gdy ze względów technicznych paczka eADM nie może zostać przekazana do elektronicznej skrzynki podawczej sądu (§ 8 rozp. 2019). Takich przeszkód technicznych Sąd Naczelny się nie dopatrzył. Wysokość orzeczonej przez Sąd grzywny (1000 zł) jest adekwatna do stopnia zawinienia organu w niewykonaniu obowiązku i zapewne wystarczająca do spełnienia swoich celów, o których mowa wyżej, a dodatkowo bardzo niska w porównaniu do jej górnej granicy określonej w art. 154 § 6 Ppsa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 Ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.