II OSK 544/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. i F. w Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2025 r. sygn. akt II SA/Go 371/25 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi K. W. i F. w Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Kożuchowie z dnia 27 sierpnia 2020 r., nr XXV/225/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kożuchów, obejmującego tereny położone w obrębie Radwanów postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 10 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Go 371/25, odrzucił skargę K. W. i F. w Z. (dalej "skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej w Kożuchowie z dnia 27 sierpnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kożuchów, obejmującego tereny położone w obrębie Radwanów. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że odnośnie do naruszenia interesu prawnego stron, które wywiodły skargę, jedynie w przypadku skarżącej K. W. wykazano, że jest ona właścicielem wspólnie z mężem nieruchomości, a mianowicie działki oznaczonej nr [...], zapisanej w księgi wieczystej [...]. Natomiast nie wykazano, aby F. przysługiwał jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, w którym prowadzony jest [...]. W skardze, jak również w dalszych pismach pełnomocnik skarżących nie powoływał się na księgę wieczystą, w której prawo to zostało ujawnione, a tym bardziej nie załączył odpisu takiej księgi. Jednocześnie nie sposób uznać, aby zachodził wyjątkowy przypadek uzasadniający uznanie istnienia interesu prawnego powyższej F. z uwagi na to, że postanowienia planu nie uniemożliwiają prowadzonej działalności. Po drugie, analiza załącznika do planu oraz mapy na Geoportalu wskazuje, że obie nieruchomości nie są objęte planem, który dotyczy terenów położonych we wschodniej części miejscowości Radwanów. Co więcej, nawet z nimi nie graniczą, oddzielone są szeregiem działek. Nieruchomość skarżącej K. W. znajduje się bowiem ok. 1 km od terenów objętych planem, w północnej części miejscowości Radwanów. Natomiast nieruchomość, na której prowadzony jest [...] znajduje się w granicach administracyjnych Zielonej Góry, przy ul. [...], położona jest ok. 3 km na północ od tego terenu. Oznacza to, że postanowienia planu nie powodują bezpośredniego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości skarżących, czy też w rozporządzaniu prawem do tej nieruchomości. Po trzecie, Sąd zgodził się ze skarżącymi, że nie można a priori wykluczyć legitymacji skargowej każdego bez wyjątku właściciela działki położonej poza terenem, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie sposób uznać, że taką legitymację posiadają skarżące w niniejszej sprawie, jeśli się zważy nie tylko na wskazane powyżej znaczne oddalenie działek skarżących od terenu objętego planem, ale również na postanowienia planu. Podkreślić bowiem należy, że istotnie plan przewiduje na terenie oznaczonym symbolem US strzelnicę (§ 9), lecz jednocześnie ustala ograniczenie uciążliwości wynikającej z charakteru prowadzonej działalności usługowo-sportowej do 100 m od terenów oznaczonych w planie symbolami ZP i US oraz obowiązek zachowania dopuszczalnych poziomów hałasów w przepisach odrębnych (§ 6 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały). Po czwarte, skarżący upatrują naruszenia swojego interesu w związku z pogorszeniem powietrza, uciążliwym hałasem, natłokiem klientów i pogorszeniem walorów przyrodniczych jaką niesie ze sobą budową strzelnicy wraz z parkingiem. Kwestie związane z pogorszeniem powyższych parametrów nie świadczą, w ocenie Sądu, o naruszeniu interesu prawnego skarżących. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie oczywiście niektóre rodzaje zagospodarowania działki sąsiedniej mogą oddziaływać na działki skarżących, to jednak jest to sytuacja potencjalna, a nie wynikająca z uchwalenia planu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyli skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący kasacyjnie zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r. poz. 1153; dalej "u.s.g.") w zw. z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w zw. z art. 77 Konstytucji RP oraz art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."), poprzez błędną wykładnię rzeczonych przepisów polegającą na przyjęcie nieprawidłowego, nadmiernie zawężonego rozumienia interesu prawnego skarżących, co doprowadziło do odrzucenia skargi złożonej w imieniu K. W. oraz F., WSA w Gorzowie Wielkopolskim przyjął bowiem, że interes prawny w niniejszej sprawie może być uznany wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości bezpośrednio objętej uchwalonym planem miejscowym lub graniczącej z nim, pomijając realne, przewidywalne skutki uchwały planistycznej na korzystanie z nieruchomości skarżących, w tym uniemożliwienie prowadzenia działalności gospodarczej K. W. oraz prawidłowego funkcjonowania [...], a tym samym powodujące uciążliwości przekraczające przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, skarżące bowiem wykazały, że plan miejscowy przewidujący realizację jednej z największych w Polsce strzelnic otwartych z pięćdziesięcioma stanowiskami strzeleckimi, której funkcjonowanie będzie generować hałas słyszalny w promieniu kilku kilometrów w sposób oczywisty ograniczy możliwość korzystania z nieruchomości i prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z jej dotychczasowym charakterem, co znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w wyrokach z dnia 5 lutego 2013 r., II OSK 2479/12, oraz z dnia 17 września 2009 r., II OSK 985/09, w których podkreślono, że przewidywalne skutki przedsięwzięcia planistycznego mogą uzasadniać legitymację procesową właściciela nieruchomości; 2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a w zw. z art. 77 Konstytucji oraz art. 6 EKPcz statuującymi zasadę rzetelnego procesu administracyjnego polegające na odrzuceniu wniesionej do WSA w Gorzowie Wielkopolskim skargi wobec K. W. w oparciu o okoliczność, iż druga ze skarżących, tj. F., nie wykazała, aby była właścicielem nieruchomości, na której znajduje się [...], pomimo, że skarżąca K. W. w toku postępowania wykazała, że jest właścicielem nieruchomości, w obrębie której skarżąca prowadzi działalność gospodarcza w postaci hotelu "[...]", co powinno skutkować co najwyżej odrzuceniem skargi wobec skarżącej Ad 2 i merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej skargi przynajmniej w zakresie w jakim wniosła ją skarżąca Ad 1, co doprowadziło do naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, bowiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim wadliwie połączył oceny legitymacji obu skarżących, naruszył zasadę indywidualizacji skargi oraz pozbawił skarżąca K. W. prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej należy uznać, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., jak też art. 58 ust. 1 pkt 5a p.p.s.a. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, iż w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W piśmiennictwie podkreśla się, że interes prawny musi mieć charakter indywidualny (tzn. dotyczący konkretnej osoby), osobisty (tj. własny i zindywidualizowany), realny oraz dotyczyć wprost i bezpośrednio podmiotu kwestionującego dany akt. Bezpośredniość interesu prawnego polega na bezpośredniości związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest jego interes prawny, natomiast jego realność oznacza, że nie może to być tylko interes przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale ma być to interes już rzeczywiście istniejący (zob. Chmielnicki Paweł (red.) ustawa o samorządzie gminnym WKP 2022 – komentarz). W niniejszej sprawie należy zgodzić się z Sądem I instancji, że strona występująca ze skargą nie wykazała tak rozumianego interesu prawnego reprezentowanych podmiotów. W zarzucie dotyczącym naruszenia prawa materialnego pełnomocnik wskazała, że interes prawny skarżących został zinterpretowany zbyt wąsko, poprzez przyjęcie, że może być on uznany wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości bezpośrednio objętych planem, pomijając przy tym realne skutki, w tym uniemożliwienie prowadzenia działalności K. W. oraz prawidłowego funkcjonowania [...]. Powyższa argumentacja w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niezasadna. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Sąd I instancji zgodził się ze skarżącymi, że nie można wykluczyć legitymacji skargowej każdego bez wyjątku właściciela działki położonej poza terenem, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie sposób uznać, że taką legitymację posiadają strony skarżące w niniejszej sprawie. W złożonej skardze kasacyjnej pełnomocnik przywołuje kilka orzeczeń sądów administracyjnych na potwierdzenie, że sąsiadowanie z terenem objętym planem również może oznaczać posiadanie interesu prawnego do zaskarżenia planu miejscowego. Należy jednak zauważyć, że wskazane wyroki dotyczą specyficznych okoliczność, które nie korespondują z niniejszą sprawą, np. budowy farm wiatrowych, gdzie strony skarżące bezpośrednio graniczą z terenem, na którym ma powstać farma, czy sytuacja gdzie sąd I instancji błędnie zinterpretował zakres obowiązywania planu, wykluczając oddziaływanie na działki faktycznie nim objęte. Niniejsza sprawa nie jest w żaden sposób do tych sytuacji podobna. Nie sposób też porównywać oddziaływania farmy wiatrowej z oddziaływaniem strzelnicy. Sąd I instancji prawidłowo dostrzegł, że nieruchomość skarżącej K. W. znajduje się bowiem ok. 1 km od terenów objętych planem, w północnej części miejscowości Radwanów. Natomiast nieruchomość, na której prowadzony jest [...] znajduje się w granicach administracyjnych Zielonej Góry, przy ul. [...] i położona jest w odległości ok. 3 km. W skardze kasacyjnej wskazano, że K. W. jest właścicielem nieruchomości, w obrębie której prowadzi działalność gospodarczą w postaci hotelu "[...]". Jak można sprawdzić na mapie hotel ten znajduje się w znacznej odległości (ok. 1km) od terenów oznaczonych w planie symbolem US, na którym zaplanowana została budowa strzelnicy. Również i w tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że plan zawiera zapis o ustaleniu ograniczenia uciążliwości wynikającej z charakteru prowadzonej działalności usługowo-sportowej do 100 m od terenów oznaczonych w planie symbolami ZP i US oraz obowiązek zachowania dopuszczalnych poziomów hałasów w przepisach odrębnych. W związku z powyższym nie sposób przyjąć, że interes prawny K. W. został naruszony. Z pewnością nie można tego wywieść z twierdzeń skargi kasacyjnej, że "hałas generowany przez strzelnicę jest głośny i słyszalny w promieniu kliku kilometrów", jest to bowiem stwierdzenie subiektywne, niepoparte żadnymi analizami w tym zakresie. Gdyby nawet doszło do ziszczenia takich obaw, strona ma podstawy do skarżenia naruszenia warunków planu przez inwestora, który przekracza deklarowane normy. Na obecnym etapie jednak zarzut taki nie może przesądzać o naruszeniu interesu prawnego strony skarżącej. W związku z powyższym Sąd I instancji nie naruszył art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jak również art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Należy podkreślić, że poza ogólnymi zasadami dotyczącymi prawa własności strona skarżąca nie wskazała na żaden konkretny przepis prawa materialnego, który zostałby naruszony w związku z przyjętym planem, a który wpływałby na możliwość korzystania z prawa własności przez strony występujące ze skargą kasacyjną. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.