II OSK 520/26

Dnia 15 kwietnia 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wa 450/25 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A. M. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 28 listopada 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wa 450/25, odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143) skargę A. M. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w dniu wniesienia skargi sprawa wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy była już załatwiona decyzją Wojewody Mazowieckiego z 26 lutego 2019 r., która skarżącej "została skutecznie doręczona w dniu 28 grudnia 2021 r.", co czyni skargę na bezczynność w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy niedopuszczalną. Sąd jednocześnie stwierdził, że skoro skarżąca kwestionuje skuteczność doręczenia przedmiotowej decyzji Wojewody Mazowieckiego z 26 lutego 2019 r. to powinna wnieść skargę na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 29 kwietnia 2024 r., którym organ odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 26 lutego 2019 r. i stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W postanowieniu tym bowiem Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wskazał, że "decyzja Wojewody została skutecznie doręczona w dniu 28 grudnia 2021 r. i tym samym weszła do obrotu prawnego". Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Sądu pierwszej instancji z 28 listopada 2025 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 42 w zw. z art. 43 w zw. z art. 40 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niezasadne odrzucenie skargi na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jako niedopuszczalnej z uwagi na okoliczność, iż wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji Wojewody Mazowieckiego z 26 lutego 2019 r., wobec czego, w ocenie skarżącej kasacyjnie, "wydane rozstrzygnięcie stanowi nieakt, czyli czynność prawną nieistniejącą". Podnosząc powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w jej granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji prawidłowo odwołał się do uchwały NSA podjętej w składzie siedmiu sędziów z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, dotyczącej bezczynności. W uchwale tej NSA stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. NSA stwierdził, że po pierwsze, za niedopuszczalną uznać należy skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego, a po drugie, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być aktualny w dacie wniesienia skargi, nie zaś historyczny, jako zdarzenie przeszłe nieistniejące w dniu wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny wiąże zatem skutek w postaci przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu przez sąd administracyjny skargi na bezczynność z samym faktem "wydania decyzji". Podkreślić bowiem należy, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających żądanie. Oznacza to, że Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Kwestia prawidłowości wydanej przez organ decyzji nie może być zatem rozstrzygana w trybie skargi na bezczynność, gdyż nie mieści się w pojęciu bezczynności. Oznacza to, że w przypadku, gdy w dacie wniesienia skargi stan bezczynności nie istnieje, brak jest w istocie przedmiotu oceny pod kątem bezczynności, która miałaby zostać dokonana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skoro organ wydał decyzję, to ustał stan postępowania podlegający kontroli sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu została złożona po załatwieniu przez organ sprawy, tj. po wydaniu decyzji z 26 lutego 2019 r. odmawiającej udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy. Oznacza to, że w dniu wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie istniał podlegający badaniu stan bezczynności, jakiej dotyczyła skarga, a tym samym nie istniał również przedmiot skargi w rozpatrywanej przez Sąd sprawie. Faktu wydania decyzji nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej. Podniesiono jedynie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z 26 lutego 2019 r. nie została skarżącej skutecznie doręczona. Tymczasem w postanowieniu Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 29 kwietnia 2024 r., którym odmówiono skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 26 lutego 2019 r. i stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania wskazano, że "(s)zczegółowa analiza (...) duplikatu zwrotnego potwierdzenia odbioru wykazała, iż była ona skutecznie doręczona na powyższy adres do korespondencji w dniu 28.12.2021 r. i tym samym weszła do obrotu prawnego". Skarga skarżącej na powyższe postanowienie została prawomocnie odrzucona postanowieniem Sądu pierwszej instancji z 6 grudnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2567/24 z uwagi na nieuiszczenie wpisu sądowego. Tym samym obecnie w związku ze złożoną skargą na bezczynność brak jest możliwości kwestionowania skuteczności doręczenia decyzji organu administracji, zwłaszcza w sytuacji, gdy doręczenie decyzji jako czynność materialno-techniczna nie może stanowić samodzielnego względem postępowania administracyjnego przedmiotu skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a (tak: postanowienie NSA z 1 kwietnia 2026 r., I FSK 299/26). W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje samego faktu wydania decyzji. Zatem jeżeli intencją skarżącej kasacyjnie była skarga na bezczynność organu administracji w dokonaniu czynności ponownego doręczenia decyzji administracyjnej, to wyjaśnić należy, że taka skarga jest również niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W związku z tym Sąd pierwszej instancji słusznie orzekł o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej, albowiem skarga została złożona po wydaniu decyzji w postępowaniu, które miało być przedmiotem oceny pod kątem bezczynności, a nadto sama czynność doręczenia decyzji nie podlega kognicji sądowej. Wobec tego NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. W myśl art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.