II OSK 2831/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 września 2025 r., sygn. akt III SAB/Gd 307/25 w sprawie ze skargi G.K. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 11 września 2025 r., sygn. akt III SAB/Gd 307/25, po rozpoznaniu skargi G. K. (skarżąca, cudzoziemka) na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego (Wojewoda) w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: 1. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. przyznał od Wojewody na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1000 złotych; 3. oddalił skargę w pozostałej części; 4. zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części uwzględniającej skargę, tj. w zakresie punktów 1, 2 i 4, wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o "orzeczenie co do całości kosztów postępowania, tzn. za obie instancje sądowe, a w przypadku przekazania sprawy do rozpoznania sądowi I instancji o zasądzenie kosztów niniejszego postępowania wg norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego". Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 100d ust. 1 pkt 1 ppkt a ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 583, zwana dalej: "ustawą o pomocy"), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten ma zastosowanie jedynie do postępowań dotyczących cudzoziemców, o których mowa w art. 1 cytowanej ustawy, czyli obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, w tym do skarżącej - obywatelki Ukrainy przebywającej w Polsce bez związku z działaniami wojennymi na terytorium jej kraju; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy, poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku cudzoziemki o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożonego w dniu 28 czerwca 2023 r., mimo że stosownie do art. 100d ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 4 marca 2026 r. przepisów o bezczynności organu i przewlekłym prowadzeniu postępowania w tym okresie się nie stosuje, a zgodnie z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ich ust. 1, lub dokonywanie tych czynności z opóźnieniem, w okresie do dnia 4 marca 2026 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie rozwinął swoje zarzuty przedstawiając stosowną argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna, choć częściowo uzasadniona, podlegała oddaleniu. Sąd Wojewódzki przyjął, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy dotyczą wyłącznie obywateli Ukrainy, i to tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska, uznając tym samym zasadność zarzutu z punktu 1 opisanego wyżej środka zaskarżenia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem tutejszego Sądu, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zob. wyroki NSA: z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; z 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24). Przepisy te obejmują szeroki zakres spraw. Znaczna część tych spraw nie ma jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną - np. zezwolenia na pobyt stały, czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że np. w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest - zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r. poz. 519, zwana dalej: "u.o.c.") - legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepisy art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy są bezprzedmiotowe. Objęcie zakresem art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy cudzoziemców, którzy z istoty nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby objąć tym przepisem wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2926/24). W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano również, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak też art. 6 i 13 EKPCz (zob. wyroki NSA: z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; z 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; z 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; z 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; z 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; z 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24). Wskazać należy, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy). Ograniczenie to nie było przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Równocześnie w orzecznictwie NSA formułowano zastrzeżenie, że powyższe oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (zob. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1985/22; z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24, z 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1188/24). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Mając na uwadze zakończenie procesu masowego napływu do Polski kolejnych obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. (co potwierdzają m.in. dane statystyczne udostępnione przez Urząd do Spraw Cudzoziemców za rok 2023 i 2024), a także wystarczający okres ponad dwóch lat, w jakim władze publiczne winny dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. wyroki NSA: z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24; z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24; z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24; z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2719/24). Innymi słowy, przedłużenie okresu "zawieszenia postępowania" na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854), nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 30 maja 2023 r. W dniu 22 czerwca 2023 r., na wezwanie organu, skarżąca uzupełniła braki formalne wniosku przedkładając załącznik nr 1. W tej dacie został też sporządzony formularz, z którego wynika, że wniosek skarżącej nie zawiera braków formalnych. Pismem z 30 czerwca 2023 r. Wojewoda, na podstawie art. 109 ust. 1 u.o.c., zwrócił się do właściwych organów z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa publicznego. Organy konsultacyjne nie udzieliły odpowiedzi w terminie 30 dni. W dniu 5 grudnia 2023 r. skarżąca przedłożyła do akt sprawy załącznik nr 1, a w dniach 4 stycznia 2024 r., 4 października 2024 r., 4 grudnia 2024 r. kolejne dokumenty potwierdzające zatrudnienie. W dniu 22 stycznia 2025 r. skarżąca wraz z ponagleniem zaktualizowała załącznik nr 1. Organ pismem z 4 marca 2025 r. wystosował do skarżącej wezwanie o przedłożenie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma, załącznika nr 1 potwierdzającego podwyższenie wynagrodzenia do obowiązującego minimalnego wynagrodzenia za pracę (względnie obowiązującej minimalnej stawki godzinowej), podpisanego przez osobę upoważnioną do reprezentacji podmiotu. Załącznik nr 1 wpłynął do organu w dniu 5 marca 2025 r. Organ pismem z 9 lipca 2025 r. poinformował skarżącą, że zgromadzony materiał dowodowy powinien zostać uzupełniony o kompletnie wypełniony załącznik nr 1, podpisany przez osobę upoważnioną do reprezentacji podmiotu oraz rozszerzony o oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy o tym, że obowiązki określone w art. 21 ust. 2-8 ustawy o przeciwdziałaniu zagrożeniom na tle seksualnym i ochronie małoletnich zostały w całości wykonane przez cudzoziemca (jako kandydata do zatrudnienia) oraz przez sam podmiot powierzający wykonywanie pracy. W dniu 5 września 2025 r. Wojewoda wydał decyzję, którą udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z terminem ważności do dnia 5 września 2028 r. Zgodnie z powyższym stanowiskiem do dnia 30 czerwca 2024 r. nie można mówić o bezczynności organu. Niezgodność art. 100d u.o.p. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po tej dacie. Od dnia 1 lipca 2024 r. ewentualna bezczynność Wojewody podlegać winna ocenie na ogólnych warunkach wynikających z p.p.s.a. i k.p.a. w zw. z u.o.c. Zgodnie z art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Na dzień 1 lipca 2024 r. organ uznawał wniosek za kompletny, a pomimo tego nie dokonywał jego rozpoznania. Do dnia 3 marca 2025 r. organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Te podjęte zaś przez organ 4 marca 2025 r. i 1 lipca 2025 r. były następstwem aktualizacji dokumentacji przez skarżącą (podjęła ją z własnej inicjatywy) w związku z opieszałością organu w zakończeniu postępowania. Dla przypomnienia decyzja została wydana dopiero 5 września 2025 r. Skarżący kasacyjnie w środku zaskarżenia nie odniósł się do kwestii "kompletności" dokumentacji, skupił się jedynie na wykładni art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o pomocy (czy ma on zastosowanie do określonej kategorii cudzoziemców) i treści art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy, który stanowił w jego ocenie przeszkodę do wywiedzenia skargi na bezczynność organu. Jakkolwiek Sąd I instancji dopuścił się błędnej wykładni art. 100c i 100d ustawy o pomocy, to prawidłowo orzekł o pozostawaniu przez Wojewodę w stanie bezczynności. Wobec powyższego zarzut z punktu 2 skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie był uprawniony, pomimo zaskarżenia kontestowanego wyroku w zakresie punktów 1, 2 i 4, do wypowiedzenia się w zakresie charakteru bezczynności, przyznanej sumy pieniężnej, a także zasądzonych od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie postawiła zarzutu naruszenia art. 149 § 1a, art. 149 § 2, ani art. 200 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.