II OSK 2685/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 września 2025 r., sygn. akt III SAB/Gd 256/25 w sprawie ze skargi S.R. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 września 2025 r., sygn. akt III SAB/Gd 256/25, po rozpoznaniu skargi S.R. (skarżący, cudzoziemiec) na bezczynność Wojewody Pomorskiego (Wojewoda) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej: 1. zobowiązał Wojewodę do załatwienia wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał od Wojewody na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1000 złotych; 4. zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania "bowiem w dniu 16 października 2025 roku organ umorzył postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na wniosek strony", ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, jak również o "orzeczenie co do całości kosztów postępowania, tzn. za obie instancje sądowe, a w przypadku przekazania sprawy do rozpoznania sądowi I instancji o zasądzenie kosztów niniejszego postępowania wg norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego". Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 100c ust. 1 pkt 1 ppkt c oraz 100d ust. 1 pkt 1 ppkt c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 583, zwana dalej: "ustawą o pomocy"), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te mają zastosowanie jedynie do postępowań o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej prowadzonych w stosunku do cudzoziemców, o których mowa w art. 1 cytowanej ustawy, czyli obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, w tym do "skarżącej, która jest obywatelką Ukrainy przybyłą do Rzeczypospolitej Polskiej przed wybuchem działań wojennych na terytorium tego państwa w 2022 roku"; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy, poprzez uwzględnienie skargi cudzoziemca na bezczynność Wojewody w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej zainicjowanej wnioskiem z 6 września 2023 r., mimo że stosownie do wskazanych przepisów ustawy o pomocy w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu i o przewlekłym prowadzeniu postępowania nie stosuje się, a zgodnie z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ich ust. 1, lub dokonywanie tych czynności z opóźnieniem, w okresie po 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 września 2025 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie rozwinął swoje zarzuty przedstawiając stosowną argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził podstawy do umorzenia postępowania sądowego, w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w związku z wydaniem przed Wojewodę decyzji z 16 października 2025 r., znak: WSC-IV.6153.727.2025.PJ/MHE, umarzającej postępowanie administracyjne wskutek cofnięcia przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, o co wnioskował skarżący kasacyjnie organ. W sprawie ze skargi na bezczynność miarodajny dla ustalenia, czy miała ona miejsce, jest stan faktyczny istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a nie stan faktyczny istniejący w chwili wniesienia skargi kasacyjnej, czy też po jej wniesieniu (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2026 r., sygn. akt II OSK 999/25). Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna, choć częściowo uzasadniona, podlegała oddaleniu. Sąd Wojewódzki przyjął, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy dotyczą wyłącznie obywateli Ukrainy, i to tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Sąd uznał, że odniesienie tych przepisów do wszystkich cudzoziemców byłoby niezgodne z zasadą państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska, uznając tym samym zasadność zarzutu z punktu 1 opisanego wyżej środka zaskarżenia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem tutejszego Sądu, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zob. wyroki NSA: z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; z 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24). Przepisy te obejmują szeroki zakres spraw. Znaczna część tych spraw nie ma jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną - np. zezwolenia na pobyt stały, czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest - zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r. poz. 519, zwana dalej: "u.c.") - legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepisy art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy są bezprzedmiotowe. Objęcie zakresem art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy cudzoziemców, którzy z istoty nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby objąć tym przepisem wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2926/24). W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano również, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak też art. 6 i 13 EKPCz (zob. wyroki NSA: z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; z 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; z 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; z 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; z 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; z 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24). Wskazać należy, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy). Ograniczenie to nie było przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Równocześnie w orzecznictwie NSA formułowano zastrzeżenie, że powyższe oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (zob. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1985/22; z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24, z 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1188/24). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Mając na uwadze zakończenie procesu masowego napływu do Polski kolejnych obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. (co potwierdzają m.in. dane statystyczne udostępnione przez Urząd do Spraw Cudzoziemców za rok 2023 i 2024), a także wystarczający okres ponad dwóch lat, w jakim władze publiczne winny dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. wyroki NSA: z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24; z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24; z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24; z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2719/24). Innymi słowy, przedłużenie okresu "zawieszenia postępowania" na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854), nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wpłynął do organu 6 września 2023 r. Jak ustalił Sąd I instancji, co nie zostało skutecznie zakwestionowane, wniosek zawierał braki formalne, które zostały uzupełnione przez skarżącego w dniu 16 października 2023 r. Z akt administracyjnych nie wynika przy tym, by organ uznał, że konieczne było przedłożenie przez skarżącego innych dokumentów, niezbędnych do merytorycznego rozpoznania wniosku, bowiem nie wystosował do niego żadnych kolejnych wezwań, poza wezwaniami z września i października 2023 r. Pismem z 17 października 2023 r. Wojewoda, na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 223 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r. poz. 519, zwana dalej: "u.o.c."), zwrócił się do właściwych organów z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa publicznego. W tym samym dniu, działając na podstawie art. 211 ust. 1 i art. 218 ust. 1 u.o.c., wystąpił także do Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej o udostępnienie informacji granicznej za okres od 1 września 2016 r. do dnia dokonania sprawdzeń. Organy opiniujące nie zawiadomiły Wojewody, aby 30-dniowy termin został przedłużony do 60 dni (art. 109 ust. 3 u.o.c.), nie przekazały też informacji, wobec czego należy uznać, że wymóg uzyskania informacji został spełniony. Natomiast odpowiedź Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej wpłynęła do organu w dniu 20 listopada 2023 r. Zaznaczyć należy, że termin wydania decyzji w niniejszej sprawie określał art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 u.o.c., a zatem podstawowy termin na rozpoznanie wniosku wynosił 6 miesięcy. Jednakże począwszy od 1 stycznia 2023 r. do 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie spraw dotyczących zezwoleń pobytowych cudzoziemców m.in. zezwoleń na pobyt rezydenta długoterminowego UE, nie biegły (art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy). Tym samym w okresie od złożenia wniosku do 30 czerwca 2024 r. nie doszło do bezczynności organu. Z kolei od dnia 1 lipca 2024 r. do dnia wyrokowania przez Sąd Wojewódzki (4 września 2025 r.) upłynął 6-miesięczny termin na załatwienie sprawy o udzielenie cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia. Jakkolwiek Sąd I instancji dopuścił się błędnej wykładni art. 100c i 100d ustawy o pomocy, to prawidłowo orzekł o pozostawaniu przez Wojewodę w stanie bezczynności. W dacie wyrokowania przez Sąd wojewódzki organ pozostawał w bezczynności, co - mimo częściowo błędnego uzasadnienia - zasadnie stwierdzono w zaskarżonym wyroku, zobowiązując organ do rozpoznania wniosku cudzoziemca. Wobec powyższego zarzut z punktu 2 skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie był uprawniony, pomimo zaskarżenia w całości kontestowanego wyroku, do wypowiedzenia się w zakresie charakteru bezczynności, przyznanej sumy pieniężnej, a także zasądzonych od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie postawiła zarzutu naruszenia art. 149 § 1a, art. 149 § 2, ani art. 200 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.