II OSK 52/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1066/23 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 marca 2023 r. znak DOA.7110.254.2022.MML w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 września 2023 r., VII SA/Wa 1066/23, oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 marca 2023 r. znak DOA.7110.254.2022.MML utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z 12 lipca 2022 r. nr 181/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 27 czerwca 2016 r. nr DAR-UA-III.1160.2016 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami zewnętrznymi: wodociągową ze studni kopanej, kanalizacji sanitarnej do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe oraz elektryczną na terenie nieruchomości o nr ew. [...], obręb [...], położonej w Ł. przy ul. [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji organu II instancji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych i przeprowadzenie rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) i b) ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: u.p.b.) w zw. z § 2 pkt 1-2 i załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (dalej: rozporządzenie MŚ z 2003 r.) przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany nie jest rażąco niezgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w zw. z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) w zw. z § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (dalej: rozporządzenie MZ z 2019 r.) w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.p.b. w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 u.p.b. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz przepisami ochrony środowiska (w zakresie dopuszczalnych poziomów pola elektromagnetycznego) oraz, że inwestycja nie została wzniesiona w strefie przekraczającej dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego oraz, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi został zaprojektowany w strefie poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, w szczególności poza zasięgiem uciążliwości związanych ze szkodliwym promieniowaniem i oddziaływaniem pól elektromagnetycznych; II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) i lit. b) u.p.b. w zw. z § 2 pkt 1-2 i załącznikiem nr 1 do rozporządzenia MŚ z 2003 r., art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 314 w zw. z § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, art. 35 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 u.p.b. przez uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa w związku z wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Łodzi, a w konsekwencji oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organu II instancji pomimo, iż decyzja ta została wydana na skutek błędnego ustalenia przez organ, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa wskutek wydania przez Prezydenta Miasta Łodzi wskazanej powyżej decyzji, pomimo niedokonania przez Prezydenta Miasta Łodzi wymaganego przepisami art. 35 ust 1 pkt 1 lit. a) i lit. b) u.p.b. sprawdzenia zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska, a w konsekwencji zatwierdzenie projektu budowlanego pomimo jego niezgodności z przywołanymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej i dopuszczenie przedmiotową decyzją możliwości realizacji objętej nią inwestycji budowlanej na terenie, na którym doszło do przekroczenia dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, co skutkowało ryzykiem zagrożenia zdrowia lub życia ludzi i powodowało brak możliwości zaakceptowania tej decyzji jako aktu wydanego przez organy państwowe w praworządnym państwie; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 37b ust. 1 i 2 u.p.b. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. przez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa, podczas gdy w sprawie występują kwalifikowane wady nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, a przedawnienie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nie stoi na przeszkodzie dla stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. przez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ II instancji przepisów prawa materialnego określonych powyżej, czego konsekwencją było oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję organu II instancji, zamiast uchylenia tej decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem tych przepisów; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 oraz z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi na zaskarżoną decyzję organu II instancji, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że została ona wydana z naruszeniem ww. przepisów k.p.a., polegającym na niezebraniu i niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego dotyczącego faktycznego napięcia linii przebiegającej przez sporną inwestycję (220 kV, a nie jak błędnie przyjął Prezydent Miasta Łodzi oraz organ I i II instancji – 110 kV) i jej oddziaływania na inwestycję (tj. projektu zagospodarowania działki), zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie sprawdzenia przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych na terenie inwestycji, oparcia się przez organ II instancji wyłącznie na opracowaniu pt. "Katalog rozkładów natężenia pola elektrycznego i magnetycznego w otoczeniu linii 220 kV i 400 kV" i błędnym uznaniu, że dowód ten może potwierdzać wyłącznie potencjalną możliwość przekroczenia dopuszczalnych wartości natężenia pola elektromagnetycznego na spornej inwestycji; 5. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez zbyt ogólnikowe odniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi oraz niedoniesienie się przez Sąd I instancji w treści tego uzasadnienia do wszystkich zarzutów podniesionych w złożonej przez skarżącą skardze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, dlatego Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę na przesłanki warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.). Celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy badana decyzja dotknięta jest jedną z tzw. wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (zob. wyroki NSA: z 6 kwietnia 2023 r., II OSK 1531/22; z 3 marca 2023 r., I OSK 616/20). Podkreślenia wymaga również, że przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. W tym postępowaniu organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej należy zaś dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego i obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Dlatego też, w tezie wyroku NSA z 12 grudnia 1988 r. (II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96), zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (por. W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009, s. 193, A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Warszawa 2007, s. 325 oraz wyroki NSA: z 8 lipca 2010 r., I OSK 170/10; 8 września 2008 r., II GSK 1061/08; z 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). Nie budzi zatem wątpliwości, że przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi o każde wadliwie zastosowanie prawa, ale o jego naruszenie w stopniu najwyższym z możliwych, którego ciężar gatunkowy jest tak szczególnie duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w porządku prawnym. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować zatem tylko w okolicznościach bezspornych. Tryb ten nie może być traktowany jako kolejna instancja czy też swoisty substytut postępowania odwoławczego i nie służy ponownemu załatwieniu sprawy czy wszechstronnemu jej zbadaniu w pełnym zakresie. Kierując się takim rozumieniem art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a., Sąd I instancji zasadnie zaakceptował w zaskarżonym wyroku stanowisko organów nadzoru budowlanego, zgodnie z którym zakwestionowane pozwolenie na budowę nie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: u.p.b.) i przepisów dotyczących sytuowania przedmiotowej inwestycji poza strefą, w której występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Warunkiem wykorzystania nieruchomości na cele budowlane, oprócz jej położenia na terenach budowlanych jest również położenie jej poza obszarem strefy, w której następuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektomagnetycznego. W myśl bowiem § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 1) oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2). Nie ulega zatem wątpliwości, że organ architektoniczno-budowlany, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b. ma obowiązek sprawdzić przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a zatem także w kontekście przesłanek wynikających z art. 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oba zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są bezzasadne. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że w okolicznościach niniejszej sprawy na etapie wydawania pozwolenia na budowę w ramach sprawdzenia, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.b. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę), zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisami ochrony środowiska oraz projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (a zatem także w kontekście przesłanek wynikających z § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych), należało badać kwestię zgodności projektowanej zabudowy z przepisami określającymi dopuszczalne poziomy pola elektromagnetycznego. Konieczność przeprowadzenia kontroli projektu budowlanego w zakresie oddziaływania na środowisko na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. należy odnosić do odziaływania, jakie wywoływać może projektowana inwestycja, czyli budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Oczywistym jest, że w niniejszej sprawie to nie objęta pozwoleniem na budowę inwestycja, ale przebiegająca w sąsiedztwie działki inwestycyjnej linia elektroenergetyczna jest źródłem emisji pola elektromagnetycznego. Nie można tym samym przyjąć, by w okolicznościach niniejszej sprawy obowiązkiem organu wydającego pozwolenie na budowę było sprawdzenie zgodności projektu budowanego z przepisami rozporządzenia MŚ z 2003 r., czy też aktualnie obowiązującego rozporządzenia MZ z 2019 r. Weryfikując w świetle wymienionych przepisów udzielone pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, GINB trafnie uznał, że organ architektoniczno-budowlany nie naruszył w/w przepisów w rażący sposób, jak również, że inwestycja nie została wzniesiona w strefie przekraczającej dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego, a budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi został zaprojektowany w strefie poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, w szczególności poza zasięgiem uciążliwości związanych ze szkodliwym promieniowaniem i oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Odnośnie zaś kwestii zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy stanowczo podkreślić należy, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 28 maja 2015 r. o warunkach zabudowy nie wprowadza żadnych ograniczeń związanych z sąsiedztwem przewodów linii elektroenergetycznej. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Prezydenta Miasta Łodzi wymienionych przepisów, a zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na ich naruszenie są niezasadne. Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę, że "z ustaleń organów orzekających w przedmiotowej sprawie wynika niezbicie, że według zatwierdzonego ww. decyzją Prezydenta Miasta Łodzi projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany – nr rys. 1 – k. 45), zaplanowany budynek mieszkalny jednorodzinny oddalony jest od osi głównej linii energetycznej przebiegającej przez działkę nr ew. [...] w odległości 17,3 m. Nawet zatem gdyby przyjąć za przedłożonym przez skarżącą opracowaniem p.t.: "Katalog rozkładów natężenia pola elektrycznego i magnetycznego w otoczeniu linii 220 kV i 400 kV", że odległość ta – przy założeniu najmniej korzystnych dla inwestora warunków – powinna wynosić "ok. 18 m", to nie sposób przyjąć, że niedochowanie powyższego parametru w zakresie nie większym niż kilkadziesiąt centymetrów należy uznać za "rażące naruszenie prawa"." Ze wskazywanych przez skarżącą kasacyjną przepisów rozporządzenia MŚ z 2003 r. wynika, że dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych w środowisku, dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wynosi 1 kV/m (składowa elektryczna) przy zakresie częstotliwości pola elektromagnetycznego wynoszącego 50 Hz. Z kolei ze wspomnianym powyżej opracowaniu wskazano, że szerokość strefy, w której natężenie pola elektrycznego przekracza 1 kV/m, przy ustalonej wysokości zawieszenia przewodów wynoszącej – jak w badanym przypadku – 14,1 m, wynosi ok. 18,0 m od osi linii elektroenergetycznej. Autorzy tego opracowania wyraźnie również zaznaczyli, że wartość ta nie uwzględnia uwarunkowań terenowych i możliwych występujących na danym obszarze potencjalnych przeszkód, w postaci chociażby drzew czy płotów, które obniżają natężenie pól elektromagnetycznych. Faktem jest zatem, że z projektu budowlanego wynika, że odległość budynku mieszkalnego mierzona była od osi linii elektroenergetycznej o niższym napięciu (110 kV), ale i tak odległość ta wynosi 17,3 m, czyli "ok. 18 m". Nie sposób zatem zarzucić Prezydentowi Miasta Łodzi, że wydając decyzję o pozwoleniu na budowę poczynił dowolne ustalenia w kwestii mocy linii elektroenergetycznej. Z przedłożonej temu organowi dokumentacji projektowej (Opis Techniczny – projekt zagospodarowania terenu poz. 1.7 pkt 6 – k. 36 akt adm.) jasno bowiem wynikało, że napięcie linii elektroenergetycznej przebiegającej przez przedmiotową działkę wynosi 110 kV, a nie 200 kV, i w związku z tym przyjęto, że został spełniony warunek położenia obiektu w odległościach zapewniających brak narażenia na występowanie przekroczeń pól elektromagnetycznych, ponieważ zasięg oddziaływania pól elektromagnetycznych w przypadku linii 110 kV jest mniejszy niż w przypadku linii 220 kV. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie nie świadczy to jednak o naruszeniu prawa przez Prezydenta Miasta Łodzi, który działał w zaufaniu do uprawnionych projektantów, na których spoczywa pełna odpowiedzialność za zgodne z warunkami techniczno-budowlanymi opracowanie dokumentacji projektowej. Powyższe może co najwyżej wskazywać na ujawnienie nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz nieznanych temu organowi w dniu orzekania, a które dają podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania. Sytuacja taka nie stanowi jednak o wystąpieniu kwalifikowanej wadliwości decyzji, stanowiącej podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Sąd I instancji zasadnie zatem stwierdził, że w niniejszej sprawie organowi nie można zarzucić rażącego naruszenia przepisów prawa przy wydawaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, również zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest bezzasadny. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, w szczególności stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) oraz wyjaśnia w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Zostało zatem sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnienia wymaga, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że za pomocą wskazanego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bowiem przepisem proceduralnym, regulującym wymogi sporządzenia pisemnego uzasadnienia wyroku. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W związku z powyższym brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku było wadliwe z uwagi na zbyt ogólnikowe odniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi oraz niedoniesienie się przez Sąd I instancji w treści w uzasadnienia do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano szeroko zarzutów podniesionych w skardze, może wprawdzie stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 27 października 2010 r., I GSK 1172/09). Taka sytuacja nie zachodzi jednak w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji nie ma obowiązku odnosić się szczegółowo do każdego z argumentów, które w przekonaniu strony skarżącej świadczą o zasadności danego zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów Sądu wynika, dlaczego, w jego ocenie, doszło lub nie do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 4 maja 2021 r., I OSK 3093/18). Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji, co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 art. 77 § 1 k.p.a. Podnosząc ten zarzut skarżąca kasacyjnie kwestionuje, że Sąd I instancji miał nie dostrzec, że zaskarżona decyzja nie została wydana w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy, wskazując przede wszystkim na brak przeprowadzenia przez Wojewodę oraz przez GINB postępowania dowodowego dotyczącego faktycznego napięcia linii przebiegającej przez sporną inwestycję i jej oddziaływania na inwestycję (tj. projektu zagospodarowania działki) oraz zaniechania podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie sprawdzenia przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych na terenie inwestycji. Wyjaśnienia zatem wymaga, że oczekiwanie skarżącej, że w sprawie zostanie przeprowadzone szerokie postępowanie dowodowe nie jest adekwatne do trybu toczącego się nadzwyczajnego postępowania. Organ w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej weryfikowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej co do reguły organ orzekający nie prowadzi odrębnego postępowania dowodowego, ale opiera się na materiale dowodowym zebranym w postępowaniu zwykłym. Organ nadzorczy ogranicza się do kontroli, czy badana decyzja nie jest objęta wadą kwalifikowaną określoną z art. 156 § 1 k.p.a. Tymczasem skarżąca kasacyjnie zarzuca organom naruszenie przepisów k.p.a. dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów. Istotne jest rozgraniczenie możliwości prowadzenia postępowań w trybie zwykłym i w trybach nadzwyczajnych. Wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji oceniane są zagadnienia czysto prawne, z tego też względu organ nadzoru co do zasady nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Oceny legalności decyzji ostatecznych dokonuje się w zasadzie na podstawie materiału dowodowego istniejącego i zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, co oznacza, że badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji weryfikowanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto, z akt sprawy, a w szczególności z projektu budowlanego nie wynika, aby sporny budynek został zlokalizowany w strefie, w której występują przekroczenia dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. przez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ II instancji przepisów prawa materialnego jest chybiony. Zauważenia wymaga, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a stanowią różne podstawy orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny, a ich zakresy normatywne wzajemnie się wykluczają i stosowane są przez sąd w przeciwstawnych sytuacjach, a co za tym idzie nie mogą – co do zasady – zostać naruszone równocześnie. Ponadto, norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a. (podobnie jak norma z art. 151 p.p.s.a.) jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Co więcej, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ma charakter wynikowy i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze ogólnym i wynikowym, która określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Orzeczenie oddalające skargę nie jest skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. W przypadku oddalenia skargi można zarzucić sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) albo lit. c) p.p.s.a. tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów, to nie można zarzucić oddalającemu skargę sądowi I instancji naruszenia zastosowanego unormowania, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez wojewódzki sąd administracyjny regulacji prawnej, to jest art. 151 p.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać ten zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14). W rozpoznanej sprawie Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był bowiem art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2024 r., III OSK 117/24). W odniesieniu zaś do pozostałych dwóch zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymienionych w punkcie 1 i 2 raz jeszcze zaznaczyć należy, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym. Mając na uwadze poczynione powyżej rozważania dotyczące zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiony w punkcie 1., tj. dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) i lit. b) u.p.b. w zw. z § 2 pkt 1-2 i załącznikiem nr 1 do rozporządzenia MŚ z 2003 r., art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 314 w zw. z § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, art. 35 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 u.p.b. za bezzasadny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który zaakceptował ocenę orzekających w sprawie organów, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 27 czerwca 2016 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały spełnione warunki stwierdzenia nieważności decyzji z 27 czerwca 2016 r. jako obarczonej kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo bowiem przyjął za organami, że Prezydentowi Miasta Łodzi nie można zarzucić, iż wydając decyzję z 27 czerwca 2016 r. dopuścił się oczywistego naruszenia dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b. i przepisów dotyczących sytuowania przedmiotowej inwestycji poza strefą, w której występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, a już z całą pewnością nie sposób uznać, że decyzja ta wywołuje skutki społeczno-gospodarcze nie dające pogodzić się z zasadą praworządnego państwa. Dodatkowo, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w przepisach art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a). Skarga kasacyjna musi być tak zredagowana, aby Sąd nie musiał domyślać się intencji skarżącego. Ze względu zaś na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane jest przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się ono na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanemu prawnikowi, zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Tymczasem przedmiotowa skarga kasacyjna, sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, nie do końca spełnia wymogi określone przepisami art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Przede wszystkim zauważenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej stawiając zarzuty naruszenia art. 35 ustawy Prawo budowlane w ogóle nie wskazuje daty i publikatora powołanego aktu prawnego, a przywołując te przepisy zdaje się pomijać, że zastosowanie w sprawie znajduje brzmienie powyższego przepisu według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca kasacyjnie. Z kolei co do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 37b ust. 1 i 2 u.p.b. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. wyjaśnić należy, że w art. 158 § 2 k.p.a. mowa o sytuacji, gdy w toku postępowania nadzwyczajnego stwierdzono, że istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, ale równocześnie zachodzą przeszkody dla stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2. Stosownie zaś do brzmienia art. 37b ust. 1 u.p.b., który wprowadzony został do systemu prawnego z dniem 19 września 2020 r., nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 37b ust. 2 u.p.b.). Biorąc zatem pod uwagę treść powyższych przepisów, a także okoliczność, że przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego (data wpływu do organu – 7 marca 2022 r.) upłynęło ponad 5 lat od dnia doręczenia decyzji z 27 czerwca 2016 r. oraz stwierdzenie, że w sprawie nie doszło do kwalifikowanego, tj. rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę i wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie nie był zobowiązany do stwierdzenia, że pomimo upływu 5 lat od dnia doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do jej wydania z naruszeniem prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno z resztą wynika, że "jakkolwiek w sprawie brak jest w ogóle kwalifikowanej wady nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, to doszło w niej również do przedawnienia możliwości stwierdzenia nieważności ww. decyzji". Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.