II OSK 515/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Michał Petranik po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. R. i A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 207/23 w sprawie ze skargi R. R. i A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 listopada 2022 r. znak KOC/5519/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 23 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 207/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi R. R. i A. R. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: Kolegium, SKO) z 24 listopada 2022 r. nr KOC/5519/Ar/22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 11 października 2021 r. A. R. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z szambem szczelnym na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] na terenie [...] w W.. Zarząd Dzielnicy Wawer m.st. Warszawy (dalej: Zarząd, organ pierwszej instancji) decyzją z 31 sierpnia 2022 r. nr 309/WZ/2022 odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji ze względu na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej: u.p.z.p.). Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Podniesiono, że działka ma powierzchnię [...] ha, w tym [...] ha jest sklasyfikowane w ewidencji gruntów jako "Lasy" oznaczone symbolem "LsV", a [...] ha jest sklasyfikowane w ewidencji gruntów jako zurbanizowane tereny niezabudowane oznaczone symbolem "Bp". Wyjaśniło, że teren inwestycji, którym może być tylko cała działka nr [...], wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w zakresie, w jakim obejmuje on ww. użytki leśne. WSA w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W ocenie sądu wojewódzkiego "terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Dalej, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji zostanie faktycznie zabudowana. Wynika to z treści art. 59 ust. 1, a także art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Podano, że objęcie decyzją części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. gdy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw. Zatem, nie jest uzasadnione stanowisko prowadzące do pojmowania "terenu" z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jako części działki przewidzianej do zmiany zagospodarowania lub zabudowy przez inwestora. Dlatego też, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, wymogiem koniecznym jest, żeby teren całej działki inwestycyjnej nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą na takie wykorzystanie, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które obowiązywały w dniu wejścia w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139 ze zm.), tj. 1 stycznia 1995 r. Podniesiono, że teren oznaczony symbolem LsV występujący na działce stanowi część kompleksu leśnego, którego powierzchnia zdecydowanie przekracza [...] ha. Zaznaczono, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego m.st Warszawy przyjętego uchwałą nr XXXV/199/92 z 28 września 1992 r., który stracił ważność 31 grudnia 2003 r., działka inwestycyjna położona była na obszarze oznaczonym symbolem O-54 o funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta. Dalej, że brak było zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne uzyskanej przy sporządzaniu tego planu miejscowego. W konsekwencji, do działki skarżących nie ma zastosowania sytuacja, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., albowiem teren ten nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że powoływane w skardze: decyzja Wojewody Mazowieckiego z 18 listopada 2003 r. znak WŚR.VIII.6112-75/03 oraz decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego z 11 marca 2013 r. nr 19/2013, jako mające wyrażać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nieruchomości skarżących na cele nieleśne, nie zostały wydane w ramach procedury sporządzania planu miejscowego, który utraciłby moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Wskazano, że powyższe decyzje zostały wydane w procedurze planistycznej zakończonej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Zbójna Góra w rejonie ulicy Fromborskiej, przyjętego uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 16 października 2014 r. nr XCII/2348/2014 (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2014 r. poz. 10695). Przy czym, w rezultacie wyroków WSA w Warszawie z 27 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3192/17 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2704/18, stwierdzona została nieważność postanowień ww. planu miejscowego. Sąd wojewódzki stwierdził, że dla części obszaru objętego wnioskiem inwestorów, stanowiącego grunty leśne, niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem przeznaczenie ich na cele nieleśne może nastąpić wyłącznie w planie zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono, że koncepcja planowanego zamierzenia przewiduje realizację budynku mieszkalnego tylko na tej części działki, na której znajdują się grunty oznaczone symbolem - Bp. Jednakże, linie rozgraniczające teren inwestycji (oznaczone literami A, B, C, D) obejmują obszar całej działki nr [...]. Jednocześnie z projektu zagospodarowania terenu wynika, że planowane zamierzenie obejmuje np. doprowadzenie do budynku mieszkalnego zasilania z ujęcia wody pitnej (oznaczonego symbolem ST) zaprojektowanego na tej części działki, która oznaczona jest jako LsV - lasy. Zatem, planowane roboty budowlane będą wpływały na dotychczasowe leśne zagospodarowanie gruntów leśnych znajdujących się na ww. nieruchomości inwestycyjnej. Tym samym, zakres zamierzenia inwestycyjnego obejmuje w rzeczywistości całość działki ewidencyjnej nr [...]. Zdaniem sądu pierwszej instancji, inwestycja w kształcie objętym wnioskiem skarżących wymaga uprzedniego uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, a takiej zgody nie wydano. To oznacza, że w sprawie nie zostały łącznie spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a organy prawidłowo wydały decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Stwierdzono również, że organy podjęły wymagane czynności zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy i zastosowały do niego właściwe normy prawa materialnego. Ustaliły w szczególności, że działka, na której planowana była inwestycja, stanowi w części grunt leśny. Ustaliły ponadto, że brak jest jakiegokolwiek dowodu, że teren ten został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której decyzja SKO naruszała art. 7, art. 77 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zebranie, rozpatrzenie oraz dokonanie przez SKO oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z ww. przepisów, w szczególności poprzez: a) nieprawidłową ocenę materiału dowodowego prowadzącą do stwierdzenia, że w rzeczonej sprawie nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., pozwalająca na wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy; b) dokonanie oceny materiału dowodowego z pominięciem istotnej części materiału dowodowego, tj. decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 28 maja 2009 r. (znak: UD-XIII-WAB/7331-I-/104/09/09/JZ), decyzji Kolegium z 20 lipca 2009 r. (znak: KOC/2676/Ar/O9) oraz decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr 732/09 z 31 grudnia 2009 r. (znak: UD-XIlI-WAB/7331-I/1057/09/JZ) prowadzące do wydania niekorzystnej dla skarżącej decyzji, odmiennej od decyzji wydanej w identycznym stanie faktycznym; c) dokonanie oceny materiału dowodowego z pominięciem istotnej części materiału dowodowego, tj. decyzji Wojewody Mazowieckiego z 18 listopada 2003 r. (znak: WŚR.VIII.6112-75/03) zmienionej decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego nr 19/2013 z 11 marca 2013 r. (znak: RW-RM-II.7151.4.2013.AM) co doprowadziło do błędnego uznania, jakoby na gruncie niniejszej sprawy nie występowała zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wobec tego - uznania, że teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której to zgodzie mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.; d) brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co doprowadziło do wydania decyzji sprzecznej z zasadą praworządności oraz zasadą uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; - powyższe uchybienie art. 151 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w oparciu o ten przepis sąd pierwszej instancji oddalił skargę. Mając na względzie wskazane naruszenia dokonane przez SKO, sąd pierwszej instancji powinien uchylić decyzję SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; 2) art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której decyzja SKO naruszała: a) art. 7a k.p.a. poprzez niewydanie rozstrzygnięcia korzystnego dla strony w przypadku zaistnienia w sprawie wątpliwości prawnych; b) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, przez co SKO wydało decyzję, w której dokonano błędnej interpretacji pojęcia "terenu" jako obszaru co najmniej jednej działki ewidencyjnej, kiedy to wiodąca linia orzecznicza wskazuje na dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej; powyższe uchybienie art. 151 p.p.s.a. zostało dokonane w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w oparciu o ten przepis sąd pierwszej instancji oddalił skargę. Mając na względzie wskazane naruszenia dokonane przez SKO, sąd pierwszej instancji powinien uchylić decyzję SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w zakresie, w którym sąd pierwszej instancji wskazał, że "Inwestycja w kształcie objętym wnioskiem skarżących wymaga uprzedniego uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, a takiej zgody nie wydano." (s. 16 uzasadnienia). Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby sąd pierwszej instancji przyjął zgodnie ze stanem faktycznym, że dla części działki skarżących sklasyfikowanej jako "Lasy" wydano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne - w postaci decyzji Wojewody Mazowieckiego z 18 listopada 2003 r. (znak: WŚR.VIII.6112-75/03) zmienionej decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego nr 19/2013 z 11 marca 2013 r. (znak: RW-RM-II.7151.4.2013.AM), wówczas musiałby dojść do wniosku, że w rzeczonej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w zakresie, w którym sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie pojawiły się wątpliwości prawne (s. 16 uzasadnienia), kiedy to jednocześnie sąd pierwszej instancji sam zauważył, że pojęcie "terenu" użyte w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. "jest nierzadko odmiennie pojmowane w literaturze oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, co skutkuje pewną rozbieżnością poglądów w kwestii dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej gruntu"; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że pojęcie "terenu" użyte we wskazanym przepisie, należy utożsamiać z pojęciem co najmniej jednej lub kilku działek, kiedy w istocie zastosowanie wykładni językowej, systemowej oraz celowościowej prowadzi do uznania, że pojęcie "terenu" nie jest tożsame z pojęciem "działki", a ustawa nie wyklucza dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla takiego terenu, który stanowi jedynie część działki ewidencyjnej; 2) art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że decyzja o warunkach zabudowy dla terenu obejmującego część działki ewidencyjnej może zostać wydana jedynie wyjątkowo; 3) art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w sposób sprzeczny z konstytucyjnymi zasadami ochrony własności, co doprowadziło sąd do uznania, że pojęcie "terenu" użyte w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy interpretować zawężająco w stosunku do wykładni językowej, czyli - jako obszar co najmniej jednej działki; 4) art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że sformułowanie "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne" należy interpretować w taki sposób, że za teren, który nie wymaga uzyskania zgody nie może zostać uznany teren, który taką zgodę już otrzymał; 5) naruszenie art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowiek i Podstawowych Wolności oraz art. 45 Konstytucji RP poprzez wydanie wyroku przez sąd, który ze względu na sposób wyłonienia nie spełniał warunku niezależności i bezstronności. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; rozważenie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty od pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Jako nieusprawiedliwione należało ocenić zarzuty naruszenia przepisów procesowych tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie zarówno zgromadzenia materiału dowodowego, jego oceny, jak i reasumpcji ustaleń i ocen w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - w świetle kluczowej zasady postępowania administracyjnego tj. prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Skarżący kasacyjnie upatrują tego naruszenia nie tyle w niedostatkach postępowania wyjaśniającego, lecz w błędnej ocenie wartości dowodowej takich aktów administracyjnych jak: decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 28 maja 2009 r. (znak: UD-XIII-WAB/7331-I-/104/09/09/JZ), decyzja Kolegium z 20 lipca 2009 r. (znak: KOC/2676/Ar/O9) oraz decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr 732/09 z 31 grudnia 2009 r. (znak: UD-XIlI-WAB/7331-I/1057/09/JZ), a także decyzja Wojewody Mazowieckiego z 18 listopada 2003 r. (znak: WŚR.VIII.6112-75/03) zmieniona decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego nr 19/2013 z 11 marca 2013 r. (znak: RW-RM-II.7151.4.2013.AM) - w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Kluczowy przepis prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest możliwe (poza innymi obligatoryjnymi warunkami), jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą na takie wykorzystanie, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które obowiązywały w dniu wejścia w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie skarżący twierdzą, że w analogicznym stanie faktycznym i prawnym zostały wydane decyzje o ustaleniu warunków zabudowy. Należy podkreślić, że każda sprawa jest rozpatrywana indywidualnie, na gruncie konkretnego stanu faktycznego i prawnego. Z drugiej strony w świetle uwarunkowań wynikających z zasad ustanowionych w art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. nie można zakładać, że inne decyzje wydane w takim samym stanie faktycznym i prawnym nie mają znaczenia (vide wyrok NSA z 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 844/24). Powołane jednakże decyzje Prezydenta oraz SKO w Warszawie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy opierają się na błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.. Otóż odwołują się te rozstrzygnięcia do decyzji administracyjnych wydanych w toku procedury planistycznej (zakończonej uchwaleniem planu miejscowego obszaru Zbójna Góra w rejonie ulicy Fromborskiej, przyjętego uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 16 października 2014 r. nr XCII/2348/2014), wyrażających zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w oparciu o art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 ze zm., dalej: u.o.g.r.l.). Mianowicie zdaniem skarżących takie decyzje wyrażające zgodę na zmianę gruntów leśnych na cele nieleśne i nierolnicze mogą być wykorzystane również w procedurze administracyjnej uzyskania warunków zabudowy. Innymi słowy został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., tj. teren nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne i nierolnicze, skoro taka zgoda została już uprzednio wyrażona w decyzji Wojewody Mazowieckiego z 18 listopada 2003 r. (znak: WŚR.VIII.6112-75/03) zmienionej decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego nr 19/2013 z 11 marca 2013 r. (znak: RW-RM-II.7151.4.2013.AM). Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Przepisy u.o.g.r.l. mają na celu ochronę gruntów rolnych i leśnych, a jedną z metod tej ochrony jest ograniczanie przeznaczania takich gruntów na cele nieleśne i nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 tej ustawy), czyli ustalanie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych czy leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 (grunty leśne), dokonuje się w planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i nierolnicze może być dokonana wyłącznie w planie miejscowym – implicite nie może taki proces nastąpić w decyzji lokalizacyjnej lub warunkach zabudowy. Jak stwierdził NSA w uchwale siedmiu sędziów warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 u.o.g.r.l. (uchwała NSA z 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10). Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. uchwała ta jest wiążąca dla składów orzekających sądów administracyjnych i nie dostrzeżono przesłanek, aby nie podzielić wykładni normy art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przyjętej w tej uchwale. Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie stanowi samodzielnego aktu prawnego w zakresie zmiany przeznaczenia terenu i nie posiada bytu niezależnego od planu miejscowego. Skutek w postaci zmiany dotychczasowego przeznaczenia określonych gruntów leśnych nie wynika z samego faktu wydania decyzji wyrażającej zgodę na zmianę, lecz z wykorzystania tej zgody w planie miejscowym. Innymi słowy nie występuje związek między decyzją zezwalającą na zmianę przeznaczenia a decyzją o warunkach zabudowy tego rodzaju, że pierwsza decyzja kreuje stan prawny wyczerpujący desygnat normy: "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". Decyzja ta mogła być wykorzystana jedynie w procesie uchwalenia planu miejscowego. W konsekwencji bez żadnego znaczenia pozostaje kwestia wymienionych w skardze kasacyjnej aktów administracyjnych, bowiem ich istnienie w obrocie prawnym nie ma wpływu na prawidłowość zarówno ustaleń faktycznych, jak i ocen prawnych. Jako nieusprawiedliwione należało także uznać zarzuty nakierowane na zasady obowiązujące w procedurze administracyjnej. Przepis art. 7a k.p.a. nie mógł mieć w ogóle w sprawie zastosowania. Otóż zaskarżona decyzja została wydana w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Przedmiotem tego postępowania nie było zatem nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, ale przyznanie jej uprawnienia (w kontekście dalszych etapów procesu inwestycyjnego – zob. art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.; por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2601/21 oraz wyrok NSA z 18 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 448/24 - CBOSA). Również nie mógł okazać się skuteczny zarzut naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Otóż dla zastosowania art. 8 § 2 k.p.a. konieczne jest kumulatywne spełnienie dwóch warunków (por. np. wyrok NSA z 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1688/22, CBOSA). Po pierwsze, ustalenie istnienia stabilnego, jednolitego, wieloletniego oraz znanego publicznie postępowania organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Po drugie, w ramach zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań można powoływać się tylko na praktykę zgodną z prawem. W pierwszej kolejności nie został spełniony warunek pierwszy, tj. pojęcie "terenu" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest jednolicie interpretowane, zarówno przez organy, jak i sądy administracyjne. Mianowicie z jednej strony orzecznictwo przyjmuje, że co do zasady możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej i teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (wyrok NSA z 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 389/24, LEX nr 3850525; wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2419/22, LEX nr 3824700; wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1752/22, wyrok NSA z 9 czerwca 2025 r., sygn. II OSK 930/24, wyrok NSA z 10 października 2023 r., sygn. akt. II OSK 83/23). Z drugiej natomiast strony co do zasady niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (por. wyroki NSA z 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 743/17, 3 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2153/17, 23 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1069/20, 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1351/21, 22 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 552/20, 23 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1313/24). Powyższe prowadzi do wniosku, że organy zdeterminowane rozbieżnym orzecznictwem sądów administracyjnych nie mogą powołać się na jednolitą, utrwaloną praktykę stosowania omawianego przepisu, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. nie mógł okazać się zasadny. Jako nieskuteczne należało także ocenić zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem zacytowane fragmenty uzasadnienia są wynikiem prawidłowej interpretacji zastosowanych przepisów prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w kontekście, że sformułowanie "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne" należy interpretować w taki sposób, że za teren, który nie wymaga uzyskania zgody nie może zostać uznany teren, który taką zgodę już otrzymał – jak już wywiedziono jest nieuprawniony. Uzyskana zgoda na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne i nierolnicze na mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z 18 listopada 2003 r. (znak: WŚR.VIII.6112-75/03) zmienionej decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego nr 19/2013 z 11 marca 2013 r. (znak: RW-RM-II.7151.4.2013.AM) nie jest równoznaczna ze stwierdzeniem, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Decyzje te bowiem zostały wydane w toku procedury planistycznej i wyłącznie na jej potrzeby oraz "skonsumowane" w uchwalonym planie miejscowym. Nie stanowią podstawy do zreasumowania ich w toku indywidualnego postępowania, zakończonego uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. Kluczową natomiast kwestią jest to, czy terenem w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest działka ewidencyjna, czy też wyznaczona i wyodrębniona graficznie jej część. Pierwszy przepis stawia wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Drugi przepis natomiast reguluje treść i zakres wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Prawidłowe łączne odczytanie tych dwóch przepisów jest kluczowe dla zasadniczego zagadnienia, tj. czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Jako niekwestionowany należy przyjąć fakt, że działka nr ew. [...] ma powierzchnię [...] ha, w tym [...] ha to lasy (Ls), zaś pozostała część to zurbanizowane tereny niezabudowane ([...] ha). W przypadku zatem objęcia wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy całej działki jako granic terenu inwestycyjnego, aktualizowałby się wymóg legitymowania się zgodą na zmianę przeznaczenia powierzchni części leśnej. Istotny zatem dla rozstrzygnięcia w zakresie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. - jest zakres granic terenu inwestycyjnego. Jak wynika z pisma skarżących z 29 listopada 2021 r. dokonali oni modyfikacji granic terenu inwestycji wskazując jako teren inwestycji użytek Bp, zgodnie z wyrysowaniem użytków na mapie załączonej do wniosku. Innymi słowy wskazany przez wnioskodawcę teren inwestycji nie stanowi użytku Ls i jako taki nie wymagałby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Przy czym należy podkreślić, że stan prawny relewantny w tej sprawie obejmuje przepisy sprzed wejścia w życie istotnej nowelizacji u.p.z.p., tj. ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986). Nowelizacja weszła w życie z dniem 3 stycznia 2022 r., natomiast wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w dniu 25 sierpnia 2021 r. Zgodnie zaś z art. 4 tej nowelizacji do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowelizacji, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym. Na gruncie owego dotychczasowego brzmienia art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wystąpiły dwie rozbieżne interpretacje, co zostało powyżej wykazane. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (mającym w sprawie odpowiednie zastosowanie zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. W przepisie tym jest zatem mowa o terenie objętym wnioskiem, a nie o działce objętej wnioskiem. Ustawodawca nie wprowadził przy tym w u.p.z.p. definicji legalnej pojęcia "terenu" lub "terenu objętego wnioskiem". Natomiast w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. została zawarta definicja działki budowlanej – należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Pojęcie "działki" zostało także użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przy ocenie zasady dobrego sąsiedztwa. Z kolei przy wymogu zapewnienia dostępu do drogi publicznej art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. posługuje się pojęciem "terenu". Powyższy brak kompatybilności między pojęciem terenu, którym posługuje się u.p.z.p. w różnych przepisach, a wprowadzonym do tej ustawy i zdefiniowanym pojęciem działki budowlanej rodzi wątpliwości interpretacyjne, które w każdej sprawie muszą zostać indywidualnie wyjaśnione. Powyższe potwierdza zdiagnozowana rozbieżność w orzecznictwie. Niemniej nie można kategorycznie wywieść, analizując powyższe przepisy, bezwzględnego zakazu interpretowania pojęcia terenu jako części działki ewidencyjnej. Innymi słowy, jak wskazał WSA w Warszawie, możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej. Ale należy to traktować jako wyjątek od generalnej zasady, że terenem inwestycji jest działka ewidencyjna. Chodzi o takie wyodrębnienie części działki ewidencyjnej, aby mogła stanowić potencjalnie samodzielną działkę ewidencyjną. W konsekwencji, aby możliwe było uznanie jej za działkę budowlaną w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Teren taki bowiem wyznacza terytorialny przedmiot dalszego procesu inwestycyjnego i w konsekwencji musi spełnić warunki do zainwestowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Odniesienie do działki budowlanej znajduje się również w przepisie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. przy wyznaczaniu obszaru analizy (przy ustaleniu frontu terenu). Jednocześnie definicja działki budowlanej zawarta w u.p.z.p. jest tożsama z definicją działki budowlanej przyjętą w § 3 pkt 1 a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.). Innymi słowy teren, który wyznacza terytorialnie inwestycję w dalszym toku inwestycyjnym musi spełniać wymagania działki budowlanej. Nie występuje konieczność przeprowadzenia podziału geodezyjnego takiej działki, ale wymagane cechy działki budowlanej dany fragment działki ewidencyjnej, musi spełnić. Objęcie zatem decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne (por. wyroki NSA z 13 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 749/22, 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1351/21, 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2758/16, 23 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1069/20). Przy tym wielokrotnie w orzecznictwie zwracano uwagę na potrzebę rozważenia, czy ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej nie będzie obchodzeniem prawnych ograniczeń (por. wyroki NSA z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 260/18, z 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1181/20, z 13 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 771/22). Reasumując w każdym indywidualnym przypadku konieczne jest rozważenie, czy teren w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. musi stanowić działkę ewidencyjną w całości, czy wystarczająca będzie jej część, spełniająca warunki działki budowlanej. W niniejszym wypadku analiza mapy z wrysowanym terenem Bp nie pozwala na przyjęcie, że ten fragment działki nr [...] może wypełnić pojęcie terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i może stanowić odrębną działkę budowlaną na potrzeby procesu inwestycyjnego. Otóż jej cechy geometryczne, nieregularność kształtu, "wbicie" w teren stanowiący las, stworzenie wewnętrznej enklawy wśród terenów leśnych, nie pozwala na przydanie temu terenowi cechy "terenu" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W konsekwencji jako niedopuszczalne należało uznać ograniczenie terenu inwestycji do tej części, która nie obejmuje użytku Ls na działce nr ew. [...]. W tym bowiem wypadku nie wystąpiły szczególne uwarunkowania, które uzasadniałyby odstąpienie od zasady, że terenem inwestycji jest działka ewidencyjna, a nie wyodrębniona jej część. Stanowisko powyższe wpisuje się w tok rozumowania przyjęty w wyroku NSA z 23 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1313/24. Odnośnie naruszenia art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowiek i Podstawowych Wolności oraz art. 45 Konstytucji RP poprzez wydanie wyroku przez sąd, który ze względu na sposób wyłonienia nie spełniał warunku niezależności i bezstronności (sędzia sprawozdawca sędzia WSA Mirosław Montowski). Przede wszystkim nie wskazano co do sędziów orzekających w sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem - żadnych konkretnych okoliczności, które w powiązaniu z faktem powołania na urząd sędziego z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej ustawą z 8 grudnia 2017 r., mogłyby świadczyć, że skład sądu był sprzeczny z prawem. Ponadto strony otrzymały zawiadomienie WSA w Warszawie o składzie orzekającym, jednak nie wystąpiono na podstawie art. 5a ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2024.1267 ze zm.) z wnioskiem o zbadanie niezawisłości i bezstronności sędziego, w kontekście okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu. Zgodnie z tym przepisem dopuszczalne jest badanie spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, na wniosek uprawnionego, o którym mowa w § 3, jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy. Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.