II OSK 511/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz, Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.), sędzia del. NSA Teresa Kobylecka, , Protokolant : starszy asystent sędziego Paweł Konicki, po rozpoznaniu w dniu 2 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1585/12 w sprawie ze skargi T.K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1585/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie. Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd wskazał, że decyzja organu I instancji - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] orzekająca nakaz rozbiórki przestrzennego rusztowania z rozpiętą na nim wielkopowierzchniową powłoką z nadrukiem reklamowym wzniesionego samowolnie w rejonie skrzyżowania ulic [...] i [...]w W. została wysłana za pośrednictwem Poczty Polskiej na adres T. K., jako współwłaściciela i pełnomocnika pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, na której zrealizowano inwestycję. Korespondencji nie pojęto w terminie. T. K. pismem z dnia 29 lutego 2012 r. wniósł o ponowne doręczenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., Organ powiatowy pismem z dnia 5 marca 2012 r. wezwał T. K. do sprecyzowania pisma. W odpowiedzi pismem z dnia 12 marca 2012 r. T. K. oświadczył, że dotyczy ono tylko ponownego doręczenia decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. (przywrócenie terminu), wskazując, iż logiczne jest, że nie znając treści decyzji nie mógł się do niej ustosunkować. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przy piśmie z dnia 30 marca 2012 r. przekazał wnioskodawcy żądaną decyzję. W dniu 5 kwietnia 2012 r. T. K. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku T. K. z dnia 5 kwietnia 2012 r. - odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Organ odwoławczy uznał, że decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. została doręczona w dniu 31 stycznia 2012 r. Z treści pisma T. K. z dnia 12 marca 2012 r. wynika, że wnosił on jedynie o doręczenie decyzji organu pierwszej instancji. W związku z tym akta sprawy zostały zwrócone do organu pierwszej instancji, który przy piśmie z dnia 28 marca 2012 r. przekazał wnioskodawcy żądaną decyzję. Pismem z dnia 5 kwietnia 2012 r. T. K. wniósł o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. W ocenie organu odwoławczego wnioskodawca nie spełnił łącznie wszystkich przesłanek wymaganych do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, o których mowa w art. 58 k.p.a.. Przede wszystkim łącznie z wnioskiem nie wniósł odwołania. Dlatego organ odwoławczy odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skargę na powyższe postanowienie złożył T. K. wnosząc o jego uchylenie i przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Skarżący stwierdził, że przesłanki wskazane przez organ do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zostały spełnione. Podkreślił, że nie dopuścił się niedbalstwa przy dokonywaniu czynności procesowej, brak winy uprawdopodobnił zaś stosownymi dokumentami świadczącymi, że przeszkoda była niezależna i istniała przez cały czas aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu i dokonania czynności procesowej. Złożył wniosek o przywrócenie uchybionego terminu w przepisanym terminie. Spełnił również ostatnią z przesłanek, bowiem w piśmie z dnia 29 lutego 2012 r. zawarł zarzuty do decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Pismo to należy zatem traktować jako odwołanie, pomimo że nie jest ono zatytułowane "odwołanie od decyzji", co jest w zgodzie z art. 128 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu postępowanie przed organem odwoławczym zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad wynikających z art. 7, 9, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że sprecyzowanie charakteru pisma strony należy wyłącznie do strony, a nie oceny organu. Wątpliwości w tym zakresie powinny być zatem rozstrzygane w postępowaniu wyjaśniającym, obejmującym dokładne ustalenie stanu sprawy, któremu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Odnośnie powyższego Sąd wskazał, że w piśmie z dnia 29 lutego 2012 r. skarżący podnosił, iż decyzja o nakazie rozbiórki nie została mu doręczona. Na wezwanie organu, w piśmie z dnia 12 marca 2012 r. oświadczył wprawdzie, że wnosił jedynie o doręczenie mu decyzji organu I instancji, jednocześnie w nawiasie wskazał, że pismo z dnia 29 lutego 2012 r. stanowi wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, nie można było zatem uznać, tak jak stwierdził organ, że skarżący "wnosił jedynie o doręczenie mu decyzji organu I instancji". O charakterze wymienionego pisma nie przesądzało również złożenie pisma z dnia 5 kwietnia 2012 r., w którym skarżący domagał się przywrócenia terminu do złożenia odwołania. W związku z powyższym, organ powinien potraktować pismo z dnia 29 lutego 2012 r. jako wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, wniesiony z brakami formalnymi i wezwać skarżącego, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do ich usunięcia, poprzez złożenie odwołania od decyzji oraz wykazania w jakiej dacie ustała przyczyna jego uchybienia, w celu zbadania, czy został zachowany siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu: 1. naruszenie art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie faktów wynikających w sposób jednoznaczny z treści skargi kierowanej przez T. K. do Sądu, a mianowicie jego stwierdzenia, że pismo z dnia 5 kwietnia 2012 r. jest wnioskiem o przywrócenie terminu a pismo z dnia 29 lutego 2012 r. odwołaniem od decyzji; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a poprzez nieuzasadnione stwierdzenie naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 9 k.p.a. i w konsekwencji uchylenie kwestionowanej decyzji mimo braku naruszenia wzmiankowanych przepisów w sposób mający wpływ na wynik sprawy; 3. naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie błędnych wskazań co dalszego postępowania w sprawie polegających na nałożeniu na organ obowiązku dokonania "wezwania skarżącego do usunięcia braków pisma z dnia 29 lutego 2012 r. poprzez złożenie odwołania od decyzji oraz wykazania w jakiej dacie ustała przyczyna jego uchybienia, w celu zbadania czy został zachowany 7 dniowy termin, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a.", co prowadzi do dokonywania ustaleń w zakresie już ustalonym przez organ i potwierdzonych przez samego skarżącego, a w dodatku sprzecznych z jego wolą zakomunikowaną w skardze do WSA; 4. naruszenie przepisu 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 58 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę, iż skarżący nie naruszył przesłanek określonych w w/w przepisie k.p.a. w sposób, który nie pozwalał organowi na przywrócenia terminu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu zastosował się on w pełni do wskazanych w zaskarżonym wyroku zasad postępowania. Wobec niejednoznacznej treści pisma T. K.z dnia 29 lutego 2012 r. poprosił autora pisma o sprecyzowanie jego charakteru, na co otrzymał jednoznaczną odpowiedź, iż jest to tylko żądanie doręczenia decyzji, przy czym wskazano też powody, dla których nie należy traktować go także jako odwołania (brak znajomości treści decyzji). Sam zaś wniosek o przywrócenie terminu na złożenie odwołania wnioskodawca złożył dopiero 5 kwietnia 2012 r. Taka ocena tego pisma została sformułowana przez samego wnioskodawcę w skardze do Sądu z dnia 31 maja 2012 r., co mając na uwadze wskazane przez Sąd zasady interpretacji woli strony, ma znaczenie decydujące dla kwalifikacji poszczególnych wystąpień strony. Według organu takie stanowisko skarżącego potwierdza w sposób jednoznaczny, że brak jest podstaw do potraktowania pisma z dnia 29 lutego 2012 r. jako wniosku o przywrócenie terminu (jak uczynił to Sąd) - ze względu na naruszenie wyżej wskazanego przez ten Sąd niezbywalnego prawa strony do decydowania jaki charakter mają oświadczenia i pisma składane przez niego w toku postępowania. W skardze kasacyjnej podniesiono, że T. K. w skardze z dnia 31 maja 2012 r. wyraźnie i jednoznacznie stwierdza, że pismo z 29 lutego 2012 r. należy traktować jako odwołanie od decyzji, co Sąd zupełnie pominął w uzasadnieniu wyroku. W konsekwencji powyższego, według autora skargi kasacyjnej, nie sposób uznać, że skarżący dopełnił wymogów wynikających z przepisu art. 58 § 2 k.p.a. dotyczących złożenia wniosku o przywrócenie terminu w terminie 7 dni od daty ustania przyczyn zwłoki. Jeżeli wolą strony jest potraktowanie pisma z 5 kwietnia 2012 r. jako wniosku o przywrócenie terminu, to jest oczywiste, w świetle jego twierdzeń co do przyczyn niezachowania terminu, że wniosek ten został złożony znacznie po wskazanym wyżej terminie zakreślonym przepisem. To z kolei przesądza o prawidłowości ustaleń organu, co do braku spełnienia wszystkich przesłanek do pozytywnego rozpatrzenia wniosku w tej sprawie. Ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do charakteru pisma z dnia 29 lutego 2012 r. są w świetle wyżej przytoczonych okoliczności wadliwe i świadczą bądź o braku zapoznania się z całością dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (brak znajomości treści skargi), bądź o niezastosowaniu się do nakazu sformułowanego w art. 106 § 4 p.p.s.a, dotyczącego uwzględniania z urzędu faktów powszechnie znanych, w tym przypadku twierdzeń samego skarżącego zawartych w jego skardze z dnia 31 maja 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem, jak w niniejszej sprawie, nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art.183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W tej sytuacji kontrola instancyjna sprowadzała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Odnośnie do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów – naruszenia art.106 § 4 p.p.s.a. - wskazać należy, że w orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że fakty powszechnie znane to okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i mającemu doświadczenie życiowe człowiekowi. Za powszechnie znane uważa się na przykład wydarzenia historyczne, polityczne, zjawiska przyrodnicze, procesy ekonomiczne lub zdarzenia normalnie i zwyczajnie zachodzące w określonym miejscu i czasie. Za fakty powszechnie znane mogą być uznane tylko te, które odpowiadają rzeczywistości, przy czym kryterium oceny, czy dany fakt ma charakter faktu notorycznego, musi być obiektywne, a nie subiektywne (por. H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2008, teza 13 do art. 106, s. 411 z powołaniem się na T. Erecińskiego, w: T. Ereciński i inni, Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego, Wyd. LexisNexis 2002, teza 1 do art. 228, s. 483). Nie sposób uznać, że do faktów powszechnie znanych można także zaliczyć podnoszoną przez autora skargi kasacyjnej okoliczność wskazania w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które z pism jest wnioskiem o przywrócenie terminu, a które odwołaniem. Należy ponadto podkreślić, że sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonej decyzji, postanowienia lub innego aktu według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie ich wydania. Uzasadnienie zarzutu naruszenia art.106 § 4 p.p.s.a. opiera się wyłącznie na twierdzeniach skarżącego zawartych w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który – zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. - rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tych względów podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.106 § 4 p.p.s.a. nie mógł być uwzględniony. Pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że pismo skarżącego T. K. z dnia 29 lutego 2012 r. stanowi wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tej okoliczności jest słuszne. Z akt sprawy wynika, że już w piśmie z dnia 29 lutego 2012 r. skarżący T. K. wskazywał, że decyzja o rozbiórce nie została mu doręczona, a w dniach od 6 do 12 stycznia 2012 r. przebywał na Oddziale Chirurgii Onkologicznej w Szpitalu przy ul [...]. W piśmie z dnia 12 marca 2012 r. skierowanym do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] T. K. oświadczył wprawdzie, że prośba jego dotyczy tylko ponownego doręczenia decyzji, jednakże w nawiasie napisał, że chodzi o przywrócenie terminu. W zdaniu następnym wskazał dlaczego nie mógł odebrać decyzji, podając powody ( choroba, operacja, pobyt w szpitalu, zaświadczenia lekarskie w aktach sprawy). Wprawdzie w skardze skierowanej do Sądu pierwszej instancji skarżący wskazał, że wniosek o przywrócenie terminu stanowi jego pismo z dnia 5 kwietnia 2012 r., jednakże Sąd Wojewódzki nie będąc związanym granicami skargi ( art.134 §1 p.p.s.a), po zaznajomieniu się z pismami znajdującymi się w aktach sprawy, miał obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, nie będąc przy tym ograniczony sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami i zarzutami. Zasada wyrażona w art.134 § 1 p.p.s.a. nabiera szczególnego znaczenia, gdy strona, tak jak w niniejszej sprawie, sporządziła skargę osobiście i występowała bez profesjonalnego pełnomocnika. Nietrafnie natomiast Sąd pierwszej instancji wywiódł, że organ powinien wezwać wnioskującego o przywrócenie terminu do usunięcia braków pisma, poprzez złożenie odwołania od decyzji oraz wykazania, w jakiej dacie ustała przyczyna jego uchybienia, w celu zbadania, czy został zachowany siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że jedyną przyczyną nieuwzględnienia przez organ wniosku o przywrócenie terminu było niezłożenie odwołania wraz z tym wnioskiem. Tymczasem skarżący konsekwentnie twierdził w złożonych do akt sprawy pismach, że odwołaniem jest jego pismo z dnia 29 lutego 2012 r., gdyż decyduje treść tego pisma a nie jego forma ( brak nazwania pisma odwołaniem). Stanowisko to skarżący zawarł także w skardze do Sądu pierwszej instancji. Taki sam wniosek wynika z treści skargi kasacyjnej, w której [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Sąd pierwszej instancji powinien przyjąć, że odwołaniem jest właśnie pismo skarżącego T. K. z dnia 29 lutego 2012 r. Skoro obie strony są zgodne co do tego, że pismo skarżącego z dnia 29 lutego 2012 r. jest odwołaniem pozostaje do oceny, czy skarżący T. K. uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy ( art. 58 § 1 k.p.a.) oraz czy spełnił przesłankę wynikającą z art.58 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę powinien zatem dokonać oceny, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, czy wnioskujący o przywrócenie terminu złożył wniosek w terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi oraz uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy Doszło zatem do naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. przez sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zarzuty oparte na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. mogą prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku tylko wówczas, gdy uchybienie przepisom procesowym mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.