II OSK 3075/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka, sędzia del. NSA Teresa Kobylecka, , Protokolant : starszy asystent sędziego Paweł Konicki, po rozpoznaniu w dniu 2 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1336/13 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy częściowego uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. (zwanej dalej również Spółdzielnią Mieszkaniową) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy uchylenia w części decyzji ostatecznej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie- Powiat Grodzki na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 i art. 108 K.p.a. nakazał zarządcy nieruchomości zlokalizowanej w K. przy ul. M., tj. Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Krakowie wykonanie robót budowlanych w celu wyeliminowania możliwości wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia poprzez wykonanie zaleceń opinii technicznej dotyczącej ww. nieruchomości oraz opinii technicznej dotyczącej przewodów kominowych, a także podłączeń w budynku wielorodzinnym. W decyzji wskazano, jakie roboty budowlane mają być wykonane w odniesieniu do poszczególnych lokali mieszkalnych. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Pismem z dnia 6 grudnia 2012 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła wniosek o uchylenie w trybie art. 155 K.p.a. decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. w części, w której dotyczy ona lokali o numerach [...], [...] oraz [...]. Zdaniem wnioskodawcy ustalenia faktyczne odnoszące się do tych lokali nie odpowiadały stanowi faktycznemu, bowiem zgodnie z ponownie sporządzoną (przez tego samego mistrza kominiarskiego) opinią techniczną "wszystkie trzy lokale nadają się do dalszej eksploatacji bez konieczności wykonywania dodatkowych instalacji nawiewu opisanych w obu ostatecznych decyzjach". Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 155 i art. 104 K.p.a. odmówił częściowego uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2011 r. Jak wskazał organ, decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r., wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jest decyzją związaną, gdy tymczasem tryb art. 155 K.p.a. stosuje się wobec decyzji opartych o uznanie administracyjne. Na skutek odwołania wniesionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wyjaśnił organ odwoławczy ze względu na charakter przepisu art. 66 Prawa budowlanego, brak jest możliwości uchylenia lub zmiany w trybie art. 155 K.p.a. decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2011 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 155, art. 154 i art. 162 K.p.a., organ II instancji stwierdził, że to jaki charakter i zakres żądania winno mieć pismo strony decyduje ostatecznie ona sama, a nie organ. Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa, zarzucając jej naruszenie: art. 155, art. 154 i art. 162 K.p.a., art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. Zdaniem skarżącej zachodzą wszystkie przesłanki do częściowego uchylenia decyzji w trybie art. 155 K.p.a., gdyż decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest w sposób oczywisty bezprzedmiotowa, skoro obecnie nie zachodzi stan zagrożenia życia lub zdrowia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył treść art. 155 K.p.a. i wskazał na trzy przesłanki zmiany decyzji ostatecznej w tym trybie, tj. zgoda strony (stron postępowania), brak przepisów szczególnych sprzeciwiających się zmianie decyzji oraz wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Wskazując na nadzwyczajny charakter tego postępowania, Sąd zaznaczył także, iż organ rozpatrujący wniosek w tym trybie musi wziąć pod uwagę to, że zmiana decyzji ostatecznej może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą tę decyzję wydano. Prawna możliwość zastosowania tego trybu uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Zatem, koniecznym jest poddanie ocenie też przepisu prawa materialnego w oparciu, o który wydano decyzję "pierwotną". Postępowanie oparte na art. 155 K.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej oraz do istotnej zmiany stanu faktycznego stanowiącej podstawę do wydania decyzji w tym przypadku do zmiany przedmiotów objętych zezwoleniem organu. Wskazując na powyższe, Sąd nie zgodził się z poglądem skarżącej, że organ powinien dostosować do sprawy podstawę orzekania, a więc art. 154, art. 155 lub 162 K.p.a. z uwagi na celowość dalszego istnienia decyzji pod względem zdroworozsądkowym. Nieuzasadniony jest również argument skarżącej, że wydanie decyzji nakładającej obowiązek wykonania robót budowlanych wewnątrz mieszkania bez wskazania przesłanek uzasadniających ich potrzebę w postępowaniu, w którym właściciel mieszkania nie brał udziału, jest działaniem naruszającym wartość objętą ochroną konstytucyjną. W tym zakresie Sąd uznał, że organ I instancji prawidłowo rozpoznawał wniosek w oparciu o art. 155 K.p.a., ponieważ, tego oczekiwał wnioskodawca. Skoro, zatem wniosek dotyczył decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia [...] grudnia 2010 r., to zmiana takiej decyzji i decyzji utrzymującej ją w mocy nie mogłaby nastąpić w oparciu o przepis art. 154 lub 162 K.p.a. Rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania określa treść zgłoszonego żądania. Organ administracji zgłoszeniem tym jest związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania, które wyznacza granice sprawy administracyjnej. Nadto, Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzja organu z dnia [...] grudnia 2010 r. została wydana na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co oznacza, że zmiana lub częściowe uchylenie ostatecznej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. na podstawie art. 155 K.p.a. nie jest możliwe. Art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 K.p.a. Przepis ten bowiem obliguje właściwy organ administracji do orzeczenia określonych nakazów w razie stwierdzenia, że wystąpiły wymagane do wydania takiego orzeczenia przesłanki, polegająca na tym, że obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Nie ma znaczenia przy orzekaniu na podstawie art. 61 tej ustawy, czy w sprawie występuje słuszny interes strony lub interes społeczny w rozumieniu art. 155 K.p.a. Uwzględnienie na podstawie art. 155 K.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej np. rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Słusznie zdaniem Sądu organ odwoławczy stwierdził, ze możliwość zastosowania art. 155 K.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego i tylko wtedy, gdy daje on organowi administracji publicznej "pewną gamę rozstrzygnięć". Przepis ten jest przepisem procesowym, a nie materialnoprawnym i nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze uznaniowym lub słusznościowym, jakie zawiera ogólna klauzula "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w Krakowie, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 134 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z akt sprawy jednoznacznie wynikało, że już od samego początku trwania postępowania administracyjnego intencją strony było wyeliminowanie decyzji MWINB z dnia [...] stycznia 2011 r., w części w jakiej decyzja ta była wadliwa i bezprzedmiotowa, co Sąd powinien dostrzec z urzędu niezależnie od zarzutów skargi, którymi nie był związany, a tym bardziej do czego winien był odnieść się w uzasadnieniu wyroku. Sąd przy rozpoznaniu sprawy nie uwzględnił również faktu, iż wskazanie przez wnioskodawcę jako podstawy żądania art. 155 K.p.a. było wynikiem wprowadzenia go przez organ w błąd przez co uchybiono zasadom z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., co w rezultacie dawało Sądowi podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. z uwagi na to, iż w postępowaniu administracyjnym nie zapewniono udziału wszystkim stronom postępowania, co wpłynęło na wynik sprawy determinując niekorzystną dla skarżącego treść wyroku, 3. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 155 K.p.a. w związku z art. 66 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż instytucja z art. 155 K.p.a. nie ma zastosowania do tzw. "decyzji związanych", a także, iż art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego stanowiących przepisy szczególne sprzeciwiające się uchyleniu lub zmianie decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji stwierdzono, że żądanie przez organ wskazania podstawy prawnej wniosku o uchylenie decyzji było pozbawione umocowania prawnego, a wskazując alternatywę: art. 154 albo 155 K.p.a. - organ wprowadził wnioskodawcę w błąd, tym bardziej, że potem ten sam organ uznał, że do decyzji wydanych na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nie stosuje się żadnego z tych przepisów. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący jeszcze w trakcie postępowania wskazywał na okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 162 K.p.a. odnośnie lokali [...], [...] i [...]. Również właściciele tych lokali nie zostali uznani za strony tego postępowania, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. miała charakter decyzji związanej, skoro art. 66 Prawa budowlanego nie określa treści nakazów, jakie mogą być wydane na jego podstawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną w sprawie skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezskuteczny należało uznać zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Wskazując na podstawę uwzględniania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia, autor kasacji wiąże ją z niezapewnieniem udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim stronom postępowania. Tak sformułowany zarzut nie podlegał jednak w ogóle rozpoznaniu, gdyż jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnionym do zgłoszenia zarzutu nie wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym bez swojej winy jest wyłącznie ta osoba, która domaga się uczestnictwa w określonym postępowaniu. Z tych też przyczyn podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., do której zmierza argumentacja analizowanego zarzutu, może skutecznie podnieść tylko osoba, której ona bezpośrednio dotyczy. Sąd może ją natomiast uwzględnić z urzędu tylko w przypadku wniesienia przez taki podmiot stosownego środka zaskarżenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1628/08, publ. OSP 2011 r., z. 2, poz. 23; z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1781/08; z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 277/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10; z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 9/12- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka nie wystąpiła w okolicznościach niniejszej sprawy, zaś strona skarżąca nie może skutecznie domagać się ochrony nie swojego interesu prawnego. Za bezzasadny uznać należało także zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 134 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. c P.p.s.a. Przedstawiona na poparcie powyższego zarzutu argumentacja w istocie zmierzała do zakwestionowania trybu przeprowadzonego w sprawie postępowania. Jak konkluduje w uzasadnienie kasacji jej autor, właściwym w sprawie było przeprowadzenie postępowania w trybie art. 162 K.p.a., na co wskazywał on już w toku postępowania administracyjnego. Z tak przedstawioną argumentacją nie sposób jednak się zgodzić z następujących przyczyn. Zauważyć przede wszystkim trzeba, iż już sam tytuł wniosku wszczynającego w sprawie postępowanie wskazywał wprost na tryb art. 155 K.p.a. Tego trybu dotyczyła również przedstawiona w nim argumentacja oraz żądanie częściowego uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2011 r. Trafnie, zatem stwierdza Sąd pierwszej instancji, że strona reprezentowana na każdym etapie postępowania przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata A. S.– dokładnie określiła wszczęcia, jakiego postępowania domaga się od organu oraz wskazała na jego podstawę prawną. Takie precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez samą stronę, z powołaniem się na konkretny przepis prawa uznać należy za przesłankę przesądzającą, co do zasady kwestię przedmiotu sprawy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt II OW 84/08, LEX nr 518249 i z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OW 27/08, LEX nr 515663). Z tych też przyczyn, nie sposób podzielić argumentacji autora kasacji odnośnie tego, iż strona skarżąca została wprowadzona przez organ w błąd. Zauważyć przy tym trzeba, iż w aktach sprawy brak jest pisma na które powołuje się skarżąca w uzasadnieniu kasacji, a którym wezwano ją do sprecyzowania wniosku (pismo Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2012 r.). Brak ten nie świadczy jednak, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą kasację, o niekompletności akt sprawy, ale o niezasadnym powoływaniu okoliczności, które nie dotycząc niniejszego postępowania, miały miejsce we wcześniej prowadzonym postępowaniu, zakończonym – jak stwierdza autor kasacji – wydaniem w dniu [...] października 2012 r. decyzji odmawiającej uchylenia kwestionowanej decyzji w trybie art. 154 K.p.a. Nadto, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organ nie wzywał jej do podania podstawy prawnej ani też nie miał takich potrzeb, bowiem ta została wyraźnie wymieniona w treści wniosku i nie była kwestowana na żadnym etapie prowadzonego postępowania, w tym we wniesionym odwołaniu. Nie można też uznać, aby strona domagała się wydania decyzji w trybie art. 162 K.p.a., bowiem wskazywanie na tę podstawę prawną w odwołaniu, jak też na zaistniały w jej ocenie stan "bezprzedmiotowości decyzji" Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. w żaden sposób nie świadczy o chęci modyfikacji wyraźnie sformułowanego wniosku o wszczęcie postępowania w oparcie o art. 155 K.p.a. Trafnie, zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, iż organ nie mógł prowadzić niniejszego postępowania ani w oparciu o przepis art. 154 K.p.a., ani art. 162 K.p.a. Jako bezzasadny należało ocenić wreszcie zarzut naruszenia art. 155 K.p.a. w związku z art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego. Kluczowy w tym zakresie pozostaje art. 66, bowiem to jego dyspozycja stanowiła dla organów orzekających w postępowaniu jurysdykcyjnym uprawnienie do sformułowania stosownego nakazu wykonania robót budowlanych. Trafnie przy tym stwierdzał Sąd pierwszej instancji, jak i organy orzekające w sprawie, iż przepis ten ma charakter związany, co uniemożliwia już tylko z uwagi na jego charakter uwzględnienie wniosku strony o wydanie żądanej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. (negatywna przesłanka przepisu szczególnego sprzeciwiającego się zmianie decyzji). Związany charakter tejże decyzji wynika z tego, że ustalenie przez organ nadzoru budowanego, iż zachodzi któraś z sytuacji wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt 1- 4 Prawa budowlanego, wymusza na nim wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Stanowisko to nie budziło również wątpliwości w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1328/09; z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 916/10; z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1917/11). Skarżąca błędnie identyfikuje powyższe związanie administracyjne z brakiem precyzyjnego określenia przez przepis brzmienia treści formułowanego przez organ w decyzji nakazu. Jak wskazuje się w doktrynie, pojęcie uznania należy sprowadzić do ostatniego etapu stosowania prawa, jakim jest ustalenie konsekwencji prawnych. Występuje ono wówczas, gdy norma prawna nie determinuje tych konsekwencji w sposób jednoznaczny, lecz wyraźnie pozostawia dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu (M. Jaśkowska [w:] System prawa administracyjnego. Tom I. Instytucje prawa administracyjnego. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.). Warszawa 2009 r., str. 260). Przepis art. 66 Prawa budowlanego nie pozostawia organowi wyboru w ustaleniu konsekwencji prawnych, ale faktycznych. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.