II OSK 503/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 845/23 w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję nr 187/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 11 maja 2023 r. znak: WOB.7721.129.2023.AJAN w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 845/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpatrzeniu skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako "skarżąca" lub "Spółka") na decyzję nr 187/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 11 maja 2023 r., znak WOB.7721.129.2023.AJAN w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki decyzją z dnia 2 lutego 2023 r., znak: ROIK I.5160.205.2022.PNI na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał skarżącej jako inwestorowi robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., realizowanych z naruszeniem elementów konstrukcyjnych budynku bez zgody właściwego organu administracji architektonicznobudowlanej i prowadzących do zmiany sposobu użytkowania na budynek wielorodzinny, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez: • zamurowanie wykonanych przejść i otworów w ścianach konstrukcyjnych oraz zaślepienie wykonanych przebić i otworów w stropach żelbetowych; • rozbiórkę wszystkich wtórnie zrealizowanych wewnętrznych ścian działowych wydzielających nowe odrębne jednostki mieszkalne lub lokale mieszkalne; • rozbiórkę wtórnie rozprowadzonej w w/w pomieszczeniach instalacji wodno- kanalizacyjnej wraz z białym montażem (dotyczy instalacji zrealizowanej na potrzeby wtórnie wydzielonych aneksów kuchennych i łazienek); • rozbiórkę wtórnie rozprowadzonej w w/w lokalach instalacji elektrycznej; • rozbiórkę wtórnie zamontowanej instalacji wentylacji mechanicznej wraz z przewodami oraz urządzeniami związanymi z tymi instalacjami zlokalizowanymi w nowych lokalach wraz z zaślepieniem wtórnie wykonanych otworów w stropie nad w/w lokalami, w terminie do dnia 31.07.2023 r. W związku z wniesionym przez Spółkę odwołaniem, po jego rozpatrzeniu, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 11 maja 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 682 – dalej jako "ustawa Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 2000 z późn. zm., dalej K.p.a.) nakazał Spółce jako inwestorowi robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., realizowanych z naruszeniem elementów konstrukcyjnych budynku bez zgody właściwego organu administracji architektonicznobudowlanej i prowadzących do zmiany sposobu użytkowania na budynek wielorodzinny, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie tych samych obowiązków jakie wskazywał organ I instancji, jednak bez określenia terminu ich wykonania. Organ dostrzegł zmianę stron postępowania na etapie postępowania odwoławczego. Przed PINB za strony uznano ujawnionych w księdze wieczystej współwłaścicieli dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.: G. sp. z o.o. z siedzibą w K. i D. M. Korzystając z wypisu z rejestru gruntów (przesłanego za pismem z dnia 19 kwietnia 2023 r., znak: ROIK I.5141.202.2023.PNI) MWINB ustalił, iż współwłaścicielami nieruchomości są: G. sp. z o.o. z siedzibą w K., D.T., R.R., P.T., P.P., K.P., R.L., T.J., L.Ż., M.Ż., K.B., K.P., A.S., N.U., A.P., K.M., S.P. W związku z powyższym przed wydaniem decyzji, działając na podstawie art. 9 K.p.a., zawiadomieniem z dnia 11 maja 2023r., znak: WOB/7721.129.2023.AJAN poinformował nowych właścicieli nieruchomości o przysługującym im statusie stron niniejszego postępowania. Jednocześnie poinformowano D.M., iż w myśl art. 28 K.p.a., nie przysługuje jej status strony w niniejszym postępowaniu. Organ odwoławczy opisał przebieg postępowania, w tym ustalenia z kontroli wykonywanych w przedmiotowym budynku robót budowalnych, przeprowadzonej 8 grudnia 2022 r. Ustalono wówczas, że jest to budynek murowany, o trzech kondygnacjach nadziemnych, podpiwniczony z poddaszem. Po elewacji budynku wnioskuje się, że budynek kilka lat temu został rozbudowany o klatkę schodową i nadbudowany. Obecnie widoczne roboty budowlane w ścianach zewnętrznych - zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych, wykonanie nowych otworów okiennych i drzwiowych. Widoczna instalacja gazowa rozprowadzona po ścianach zewnętrznych budynku - istniejąca. Widoczna sterta materiałów porozbiórkowych na podwórku z gruzem i wyciętymi siatkami zbrojeniowymi. Brak tablicy informacyjnej budowy, częściowo wycięte istniejące ogrodzenie posesji.(...). Wewnątrz budynku prowadzone są roboty budowlane zmierzające do nowego układu funkcjonalnego pomieszczeń – ok. 12 pomieszczeń - po 4 na kondygnacji, zawierających łazienkę i aneks kuchenny. W tym celu wykonano nowe ścianki działowe wydzielające ww. pomieszczenia, wykonano nowe otwory drzwiowe w ścianach konstrukcyjnych, widoczne zamurowania poprzednich otworów okiennych i drzwiowych, usunięte warstwy wylewki na stropach widoczne przebicia, rozkucia i otwory w stropach żelbetowych, widoczne roboty ingerujące w ściany zewnętrzne, zamurowania, rozkucia. Widoczne rozprowadzenie nowych instalacji do nowego układu pomieszczeń, wod-kan, elektrycznej, c.o. i wentylacji mechanicznej. Organ odwoławczy zgodził się z kwalifikacją robót budowalnych dokonaną przez organ I instancji jako przebudowa, co potwierdził szczegółowym omówieniem w decyzji wykonanych robót budowlanych. W ocenie MWINB, organ I instancji prawidłowo ustalił, że inwestor na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych nie uzyskał zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, jednakże w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji błędnie powołał art. 29 ust 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 29 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie (...) przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany. Z uwagi na charakter wykonanych robót zasadne było wdrożenie tzw. postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo PINB postanowieniem z 9 grudnia 2022 r. znak: ROIK I.5160.205.2022.PNI, w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane wstrzymał skarżącej prowadzenie robót budowlanych. Wskazując na przeznaczenie terenu lokalizacji inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako MN.5 - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że prowadzona przez inwestora przebudowa budynku jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny z 12 mieszkaniami lub budynek zamieszkania zbiorowego z 12 jednostkami mieszkalnymi, prowadzi do zakwalifikowania budynku jako inny niż jednorodzinny jest sprzeczna z zapisami obowiązującego planu miejscowego "[...]", w konsekwencji nie jest możliwe zalegalizowanie ww. robót. Świadczy to o braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem co uzasadniało zmianę przez PINB własnego postanowienia z 9 grudnia 2022 r. na postanowienie z 14 grudnia 2022 r., w którym odstąpił on od nałożenia obowiązku przedłożenia przez inwestora dokumentów określonych w punkcie III zmienianego postanowienia. Organ odwoławczy utrzymał zakres nałożonych na inwestora obowiązków za wyjątkiem określenia terminu na wykonanie przez inwestora nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego bowiem w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie przewidziano możliwości określenia terminu wykonania orzeczonego nakazu. Mając na uwadze treść art. 52 ustawy Prawo budowlane określającego adresatów nałożonego nakazu, organ podzielił stanowisko organu I instancji, że jest nim inwestor. Odnosząc się do zarzutów odwołania, iż w przedmiotowej nieruchomości dokonano remontu, przeprowadzone roboty budowlane nie naruszyły charakterystycznych parametrów obiektu, nie zwiększono powierzchni zabudowy, wysokości, szerokość ani długości budynku, a roboty instalacyjne wewnątrz istniejącego budynku nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podobnie jak zmiana układu pomieszczeń poprzez wykonanie lekkich ścian działowych, a ponadto pozostałe roboty polegające na przebiciu otworów drzwiowych czy otworów okiennych zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, organ odwoławczy wskazał, że remontem na gruncie ustawy Prawo budowlane jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Prace, które ingerują w konstrukcję budynku, a w konsekwencji prowadzą do zmiany parametrów technicznych istniejącego obiektu, nie stanowią remontu, lecz przebudowę. Za przebudowę uznać trzeba będzie wykucie okien w ścianie zewnętrznej budynku. Roboty budowlane wykonane przez inwestora wypełniają dyspozycję art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane (roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji), przez co należy uznać je za przebudowę. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z żądaniem jej uchylenia w całości. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił w całości zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest wadliwa z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wątpliwości Sądu nie budziły ustalenia faktyczne organu I instancji oraz zastosowany przez niego tryb postępowania. Prawidłowo zakwalifikowano wykonane roboty budowlane jako przebudowę i prawidłowo wstrzymano roboty budowlane postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane. Decyzja organu I instancji została wydana przed upływem dwóch miesięcy od wydania postanowienia – stosownie do wymogów art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Powodem wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego było to, że organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie ustalił nowy krąg stron postępowania w oparciu o wypis z rejestru gruntów (przesłany za pismem z dnia 19 kwietnia 2023 r., znak: ROIK I.5141.202.2023.PNI). Tymczasem decyzja organu odwoławczego została wydana 11 maja 2023 r., a krąg właścicieli przedmiotowej nieruchomości – i w konsekwencji również stron postępowania – był wówczas inny. Sąd zwrócił uwagę, że inwestor nie był już wówczas właścicielem nieruchomości, co zostało pominięte przez organ odwoławczy a miało to istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd wskazał, że z przesłanych akt administracyjnych wynikało, że podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 4 kwietnia 2023 r. organ I ustalił, że "mieszkania zostały sprzedane, trwają prace wykończeniowe mieszkań przez pracowników poszczególnych współwłaścicieli natomiast spółka G. ma jeszcze wykonać ocieplenie budynku". Obecny wówczas jeden z nowych właścicieli oświadczył, że ani on, ani nikt inny z właścicieli nie wiedział o postępowaniu administracyjnym w organach nadzoru budowlanego. Skoro organ odwoławczy wiedział o zmianach w strukturze właścicieli przedmiotowej nieruchomości, to winien był zaktualizować informacje w tym zakresie na datę rozstrzygania sprawy. Wskutek tego zaniedbania nałożono obowiązki na podmiot, który nie był właścicielem nieruchomości i – jak można wnioskować – nie miał w tej dacie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd uznał, że nie dokonując aktualizacji tych istotnych dla sprawy okoliczności organ odwoławczy naruszył art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. Następnie Sąd przedstawił argumentację oddalającą zarzuty skargi, że taki stan faktyczny oznacza, że wydana decyzja dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność z uwagi na jej niewykonalność i że jej wykonanie prowadziłoby do czynu zagrożonego karą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a. Sąd za bezsporne uznał, że to skarżąca Spółka występowała od początku w roli inwestora i to ten właśnie podmiot wykonał roboty budowlane, które obejmuje nakaz doprowadzenia do stanu poprzedniego. Nie przeczy temu zresztą sam skarżący. Była ona stroną postępowania na każdym jego etapie – także po wyzbyciu się własności nieruchomości. Będzie również stroną w postępowaniu prowadzonym w dalszym ciągu przed organem odwoławczym po zwrocie akt temu organowi na skutek wydania niniejszego wyroku. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skargi, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji Spółka nie była już "inwestorem" bowiem roboty budowlane były już w tej dacie zakończone. Inwestorem jest i również po zakończeniu robót pozostaje ten podmiot, który przeprowadził roboty budowlane (legalnie bądź nielegalnie). Za bezzasadne Sąd uznał żądania skargi dotyczące stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i żądania umorzenia postępowania administracyjnego w stosunku do skarżącej. Sąd zaprzeczył twierdzeniu skargi, że skarżąca Spółka "nie może być adresatem obowiązku nałożonego w decyzji". Sąd zwrócił uwagę na niejednolitość orzecznictwa w kwestii adresata decyzji, o których mowa m. in. w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Sąd wskazał, że jest jednak cała linia orzecznicza sądów administracyjnych, która przyjmuje, że nakaz rozbiórki bądź doprowadzenia do stanu poprzedniego może zostać skierowany również do inwestora, który nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, gdy inwestor wybudował obiekt budowlany samowolnie bez zgody właściciela nieruchomości - np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.02.2017 r., II OSK 1291/15, z dnia 14.12.2016 r., II OSK 706/15, z dnia 13.05.2014 r., II OSK 1924/13. W ostatnim z powołanych orzeczeń wskazano, że "Redakcja przepisu art. 52 p.b. na zasadzie alternatywy pozwala na przyjęcie, że w pewnych sytuacjach nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora niebędącego jednocześnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, jeżeli jest on sprawcą samowoli budowlanej. Rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem. Wobec tego uznać należy, iż nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości mogłoby być dla niego nieuzasadnionym obciążeniem i stanowić nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki." Sąd dostrzegł odmienność stanu faktycznego w sprawach z przywołanej wyżej linii orzeczniczej od stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie. Wskazał, że roboty budowlane zostały wykonane w czasie, gdy inwestor miał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dopiero po wydaniu decyzji przez organ I instancji inwestor wyzbył się własności nieruchomości, sprzedając swój udział w nieruchomości wraz z prawem do wyłącznego korzystania z poszczególnych lokali (tzw. podział quoad usum). Z powołanego wcześniej protokołu kontroli z 4 kwietnia 2023 r. wynika, że nabywcy poszczególnych udziałów w nieruchomości nie wiedzieli o toczącym się postępowaniu administracyjnym, mimo, że umowy były zawierane już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Jak wynika z księgi wieczystej nr [...] w dniu 20 lutego 2023 r. zawarto 7 umów, 22 lutego 2023 r. dwie umowy oraz po jednej w dniu 27 lutego, 1, 3 i 13 marca 2023 r. Na etapie postępowania sądowego w piśmie z dnia 23 października 2023 r. A.G. – niebędąca stroną postępowania administracyjnego i w konsekwencji również uczestnikiem postępowania sądowego - przedłożyła kopię aktu notarialnego z dnia [...] r. Rep. A. [...]. Na mocy umowy sprzedaży z tej daty nabyła od T.J. udział w przedmiotowej nieruchomości wraz z prawem do wyłącznego bezterminowego i bezpłatnego korzystania z zespołu pomieszczeń nr M2 o powierzchni użytkowej 20,20 m2, zlokalizowanego na 1 kondygnacji budynku mieszkalnego, składającego się z pokoju z aneksem kuchennym i łazienki oraz ogródka przylegającego do lokalu. W § 3 aktu notarialnego znajduje się zapis: strona sprzedająca zapewnia, że w stosunku do nieruchomości oraz jej udziału nie toczą się postępowania sądowe ani administracyjne, które mogłyby stanowić podstawę roszczeń lub obciążeń. Aktualne na datę wyrokowania wpisy w księdze wieczystej wskazują, że 27 lipca 2023 r. (a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji) nastąpił dalszy obrót udziałami we własności przedmiotowej nieruchomości. Zarówno z treści aktu notarialnego z [...] r., jak i z oświadczenia jednego z nabywców udziału w nieruchomości podczas kontroli 4 kwietnia 2023 r. wynika, że nabywcy nie wiedzieli o wydanej w sprawie przez PINB decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego wykonanych robót prowadzących do zmiany sposobu użytkowania na budynek wielorodzinny. Sąd stwierdził, że należało rozważyć zasadność zastosowania powołanej wcześniej linii orzeczniczej przez analogię, bowiem zatajenie przed nabywcami udziałów w nieruchomości okoliczności toczącego się postępowania i stwierdzonej w decyzji organu niezgodności wykonanych robót z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego również powoduje, że "nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości mogłoby być dla niego nieuzasadnionym obciążeniem i stanowić nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki". Problem jednak w tym, że organ odwoławczy "nie wiedział", że inwestor w dacie wydawania decyzji nie był już właścicielem nieruchomości i w konsekwencji oceniał nieaktualny stan faktyczny. Odnosząc się do stwierdzenia zawartego w zaskarżonej decyzji, że "przed wydaniem niniejszego rozstrzygnięcia" MWINB na podstawie art. 9 K.p.a. poinformował osoby, które zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów i budynków z 19 kwietnia 2023 r. są aktualnymi właścicielami nieruchomości "o przysługującym im statusie stron niniejszego postępowania", Sąd podkreślił, że krąg właścicieli nieruchomości i w konsekwencji stron postępowania nie był aktualny na datę wydawania decyzji, a zawiadomienie nosi tę samą datę co zaskarżona decyzja. Zatem, w ocenie Sądu I instancji, nowi właściciele nieruchomości nie mieli możliwości zapoznania się z aktami, ustalenia faktycznego stanu prawnego nabytej przez nich nieruchomości ani przedstawienia swojego stanowiska w sprawie doprowadzenia do stanu poprzedniego lokali, wobec których mają prawo korzystania. W ponownie prowadzonym postępowaniu takie prawa należy im zagwarantować. Z uwagi na dwuinstancyjność postępowania Sąd nie dokonał oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego. Aktualni właściciele nieruchomości niewątpliwie mają status stron postępowania i mają prawo do czynnego w nim udziału, w tym do przedstawienia swojego stanowiska co do ewentualnych obowiązków nakładanych w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Sąd opowiedział się za linią orzeczniczą, zgodnie z którą adresat obowiązków rozbiórki lub doprowadzenia do stanu poprzedniego musi mieć prawo do dysponowania nieruchomością w zakresie tych obowiązków. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele wykonania obowiązków wynikających z decyzji organu nadzoru budowlanego nie musi więc wynikać z prawa własności. Innymi słowy: współwłaściciele nieruchomości mogą przyznać takie prawo również inwestorowi, który już wcześniej wyzbył się prawa własności (na ich rzecz) (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25.09.2019 r., II OSK 2247/18, LEX nr 2728562). Sąd nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej Spółki, że decyzja wydawana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy Prawo budowlane powinna być kierowana do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, której dotyczyć ma obowiązek rozbiórki. Zaprzeczył, że taki pogląd "niepodzielnie panował w orzecznictwie". Sąd zgodził się z cytowanym w skardze wyrokiem NSA z dnia 21 lutego 2018 r., II OSK 1074/16, który stanowi, że: "Nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, czy też współwłaściciela nieruchomości, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu." Uprawnienia do wykonania przedmiotowych obowiązków mogą jednak zostać udzielone inwestorowi przez obecnych właścicieli nieruchomości – oczywiście w sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego z udziałem aktualnych właścicieli nieruchomości organ odwoławczy stwierdzi podstawy do nałożenia takich obowiązków. Sąd zalecił aby organ odwoławczy w ponownie prowadzonym postępowaniu ustalił aktualny krąg stron postępowania tzn. aktualnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Jedną ze stron w dalszym ciągu będzie inwestor czyli spółka G. - niezależnie od faktu, że nie jest już współwłaścicielem nieruchomości. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego MWINB ustali, że zasadne jest wydanie decyzji o nakazie przywrócenia stanu poprzedniego, winien poinformować właścicieli, że w zakresie tych obowiązków mogą przekazać prawo do dysponowania nieruchomości na cele budowlane inwestorowi albo też wykonać te obowiązki we własnym zakresie. Z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na ustalenie adresata decyzji bez rozważenia faktu, że nie ma on obecnie prawa do dysponowania nieruchomością w zakresie nałożonego nakazu - zaskarżoną decyzję Sąd uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej "prawo budowlane") - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nałożenie na inwestora obowiązku rozbiórki lub doprowadzenia do stanu poprzedniego możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy posiada on prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 prawa budowlanego; 2. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 11 prawa budowlanego - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę lub doprowadzenie do stanu poprzedniego uzależnione jest od wcześniejszego umożliwienia przez organ stronom postępowania dokonania czynności cywilnoprawnych, zmierzających do przeniesienia na inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 prawa budowlanego. Zarzucając z kolei naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), wskazano na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzję organu niepełnej oraz wewnętrznie sprzecznej oceny prawnej. Mając powyższe zarzuty na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 i 2 P.p.s.a.). Ponadto organ wystąpił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną na rozprawie nie zaś na posiedzeniu niejawnym jak wnosił skarżący kasacyjnie bowiem stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.,w odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nie ma usprawiedliwionych podstaw. W ocenie NSA, Sąd I instancji słusznie stwierdził, że zaskarżona decyzja MWINB naruszała art. 52 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 11 tej ustawy bowiem nałożono obowiązek doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego na podmiot (inwestora), który w dacie wydawania tej decyzji nie posiadał żadnego tytułu prawnego do prowadzenia robót budowlanych czyli nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro z akt sprawy wynika, że tuż po wydaniu decyzji przez organ I instancji tj. po 2 lutego 2023 r. inwestor, na którego nałożono tą decyzją obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, sprzedał w dniu 20 lutego 2023 r. – 7 lokali, 22 lutego 2023 r. - 2 lokale a następnie 27 lutego 2023 r, 1, 3 i 13 marca 2023 r. po jednym lokalu, w efekcie czego przestał być już właścicielem obiektu, to nałożenie tego obowiązku w zaskarżonej decyzji z 11 maja 2023 r. na inwestora było możliwe jednak tylko wówczas gdy aktualni właściciele tych lokali byli stronami niniejszego postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Taka okoliczność nie miała miejsca bowiem organ odwoławczy przed wydaniem decyzji ustalił strony postępowania na podstawie wypisu z rejestru gruntów przesłanego mu przy piśmie z 19 kwietnia 2023 r. Wynikało z niego, że współwłaścicielami nieruchomości są: G. sp. z o.o. z siedzibą w K., D.T., R.R., P.T., P.P., K.P., R.L., T.J., L.Ż., M.Ż., K.B., K.P., A.S., N.U., A.P., K.M., S.P. Stroną nie była już D.M. Ustalenia te już w chwili wydawania zaskarżonej decyzji okazały się nieaktualne gdyż od 13 marca 2023 r. inwestor nie był współwłaścicielem nieruchomości. Ponadto na etapie postępowania sądowego ujawnił się kolejny właściciel nieruchomości, który nabył lokal od osoby, która pierwotnie nabyła go od Spółki (A.G. nabyła lokal od T.J. [...] r.). Według kolejnych wpisów w KW nieruchomości NSA ustalił, że 27 lipca 2023 r. nastąpił dalszy obrót lokalami, a ostatnią znaną NSA osobą – właścicielem jest S.N., który nabył udział w nieruchomości 30 stycznia 2025 r. i mocą postanowienia z 10 marca 2026 r. stał się uczestnikiem postępowania sądowego. Wobec tego stwierdzić należy, że aktualna jest konieczność weryfikacji stron postępowania przez organy administracji aby prowadzone przez nie postępowanie i wydana w jego wyniku decyzja obejmowała wszystkie, aktualne na dzień jej wydania strony. Wadą decyzji nie było to, że obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nałożono na inwestora, który nie miał już wówczas prawa do dysponowania nieruchomością ale to, że nie ustalono aktualnych właścicieli wszystkich lokali i nie mogli oni wziąć udział w sprawie, zająć stanowisko, wypowiedzieć się odnośnie do ustaleń organu, czy dokonanej kwalifikacji robót budowlanych i zakresu orzeczonego obowiązku. Sąd I instancji nie kwestionował możliwości nałożenia przedmiotowego obowiązku na inwestora. Sąd przedstawił bowiem poglądy orzecznictwa z których wynikało, że w określonych okolicznościach sprawy, a także w okolicznościach niniejszej sprawy nałożenie takiego obowiązku na inwestora jest prawidłowe i uzasadnione. Chodzi tu o przypadki, gdy: • inwestor dokonał samowoli budowlanej bez wiedzy i zgody lub brew woli właściciela; • właściciel nie kwestionuje wykonania rozbiórki; • właściciel wypowiedział się jednoznacznie za przeprowadzeniem prac rozbiórkowych; • właściciel nie sprzeciwia się nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania rozbiórki. Te wyjątki od zasady niemożności nałożenia obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane na podmiot nieposiadający prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymagają jednak dodatkowych ustaleń organów odnośnie stanowiska w sprawie aktualnych właścicieli lokali. Należy spodziewać się, że żaden z właścicieli nie zgodzi się na wykonanie obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego czy też nie wyrazi zgody na wykonania tego obowiązku przez inwestora. Jakakolwiek ingerencja w zastany stan obiektu naruszy ich stan własności, zmieni się układ pomieszczeń, pozbawione zostaną niezbędnych instalacji. Posiadając prawo własności ponosić będą odpowiedzialność za stan nieruchomości i za to co się tam wykonuje. Jeśli zmiany dokonane były bez ich zgody i utrzymany zostanie obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, to będą mogli wystąpić z powództwem do inwestora o odszkodowanie. Należy zatem w ponownym postępowaniu ustalić jakie stanowisko zajmą w sprawie właściciele i czy okoliczności sprawy nie spowodują nałożenia tego obowiązku na aktualnych właścicieli obiektu. Sąd I instancji potwierdził jednocześnie, że skarżąca Spółka w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie stroną z racji dalszego posiadania cech inwestora pomimo tego, że nie posiada już ona prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i że zostały zakończone roboty budowlane uznane za nielegalne. Również niezasadny jest zarzut, że Sąd dopuścił się naruszenia ww. przepisów ustawy Prawo budowlane uznając, że wydanie rozstrzygnięcia – doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego jest uzależnione od wcześniejszego umożliwienia przez organ stronom postępowania dokonania czynności cywilnoprawnych, zmierzających do przeniesienia na inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd wskazując na możliwość uzyskania przez inwestora zgody właścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane np. w zakresie koniecznym do doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego miał na uwadze, to że postępowanie powinno zostać powtórzone z racji konieczności uzyskania stanowiska w sprawie aktualnych właścicieli obiektu. Jeśli wyrażą taka zgodę obowiązek będzie mógł zostać nałożony na inwestora w przeciwnym razie organy uczynią adresatem samych współwłaścicieli. W kwestii uzyskania zgody właścicieli zgoda inwestora nie ma znaczenia gdyż właściciel może udzielić zgody na dysponowanie nieruchomością jednostronnym oświadczeniem i dla jego skuteczności stanowisko inwestora nie ma znaczenia. Samo wyrażenie zgody przez właścicieli o tyle jest konieczne do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie aby organ wiedział czy w ogóle może kierować decyzję do inwestora. Brak zgody pozwoli mu na zaadresowanie decyzji do właścicieli. Uzyskanie zgody lub jej brak nie doprowadzi zatem do obstrukcji i przedłużania postępowania w czym widzi zagrożenie skarżący kasacyjnie organ. Odnosząc się do wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku NSA stwierdza, że o ile może ono budzić pewne wątpliwości to nie są one na tyle istotne aby miały one wpływ na wynik sprawy a tylko wówczas skuteczny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji wskazuje na możliwość skierowania nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego na podmiot nie posiadający prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ale na obecnym etapie sprawy nie można było wydać takiego rozstrzygnięcia gdyż wspomniane wyżej wyjątki nie wystąpiły. Zatem stanowisko Sądu nie miało wpływu na wydanie rozstrzygnięcia. Utożsamianie zgody na wykonanie obowiązku z posiadaniem zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane przez Sąd I instancji było o tyle uzasadnione gdyż pozwalało na sformułowanie zaleceń dla organu co do dalszego postępowania. W stanie faktycznym sprawy żadna zgoda nie została jeszcze uzyskana zatem nie można ocenić jaki miałoby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy jej uzyskanie. Zaakceptowanie przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych organów było uzasadnione jeśli chodziło o charakter i rozmiar prowadzonych prac oraz ich kwalifikację prawną. Natomiast Sąd I instancji uznając potrzebę przeprowadzenia na nowo postępowania miał na celu ustalenie stanowiska właścicieli obiektu odnośnie do nałożonego obowiązku. Nie można bowiem wykluczyć, że nałożenie któregoś z obowiązków z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie będzie prawnie uzasadnione i wykonalne. Jak już wcześniej wspomniano, decyzja podlegała uchyleniu, gdyż nie zagwarantowano właścicielom obiektu udziału w sprawie i możliwości zajęcia stanowiska, w tym wyrażenia zgody na wykonanie obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego przez inwestora. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 2