II OSK 487/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Michał Petranik po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 września 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 612/23 w sprawie ze skargi E. P. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr P.7721.49.2023 17MMa w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania A. K. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 12 września 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 612/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA w Olsztynie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi E. P. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ) z 28 kwietnia 2023 r. nr P.7721.49.2023 17MMa w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostródzie (dalej: PINB, organ pierwszej instancji) decyzją z 15 listopada 2022 r. na podstawie art. 49e pkt 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej: p.b.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.) nakazał skarżącej rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w miejscowości F., gmina D., tj. powstałego ganku od strony zachodniej budynku oraz facjaty na połaci południowej dachu. Decyzja została doręczona ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Pismem z 16 marca 2023 r., strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. WINB, zaskarżonym postanowieniem na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. WSA w Olsztynie, we wskazanym na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśniono, że skarżąca pismem z 4 maja 2021 r., upoważniła radcę prawnego P. B. do reprezentowania jej przed wszystkimi organami administracji publicznej i przed sądami administracyjnymi (k. 89 akt administracyjnych). Zatem, prawidłowo organ pierwszej instancji, stosownie do treści art. 40 § 2 k.p.a., wszelkie pisma doręczał ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi, w szczególności 16 listopada 2022 r. (a nie jak błędnie wskazał organ odwoławczy - 17 listopada 2022 r.) została mu doręczona decyzja z 15 listopada 2022 r. nakazująca stronie rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Sąd wojewódzki stwierdził, że termin do wniesienia odwołania od powyższej decyzji, który w myśl art. 129 § 2 k.p.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a. wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony, upłynął z dniem 30 listopada 2022 r. Dalej, że skarżąca złożyła odwołanie dopiero 16 marca 2023 r., wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Wyjaśniono, że obowiązek doręczania pism pełnomocnikowi istnieje od momentu doręczenia organowi dokumentu pełnomocnictwa do momentu, gdy organ nie dowie się o cofnięciu pełnomocnictwa. Wskazano, że w okolicznościach sprawy zarówno skarżąca, jak i pełnomocnik nie poinformowali organu pierwszej instancji o wypowiedzeniu pełnomocnictwa. Dalej, że w tej sytuacji, PINB nie miał jakichkolwiek podstaw do uznania, że ustanowione pełnomocnictwo zostało wypowiedziane i już nie obowiązuje. Zdaniem sądu wojewódzkiego, organ pierwszej instancji, na dzień doręczenia pełnomocnikowi decyzji, nie miał wiedzy o cofnięciu pełnomocnictwa, zatem doręczenie decyzji pełnomocnikowi uznano za skuteczne wobec skarżącej. Wskazano przy tym, że strona, która ustanowiła swojego pełnomocnika, ponosi skutki takiego działania. Polegają one na tym, że wówczas w imieniu i w interesie strony czynności procesowe podejmuje pełnomocnik. W konsekwencji odwołanie wniesione przez skarżącą osobiście 16 marca 2023 r. zostało złożone po terminie, który zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. upłynął 30 listopada 2022 r.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że organ prawidłowo stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy strona uprawdopodobniła, że uchybianie tegoż terminu nastąpiło bez jej winy. Ponadto zarzucono przedwczesne wyrokowanie w sprawie oceny uchybienia terminu do wniesienia odwołania, zanim nie zakończyło się prawomocnie postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (sygn. akt II SA/Ol 611/23). W ocenie skarżącej kasacyjnie kwestia przywrócenia terminu nie została prawomocnie zakończona, co czyni przedwczesnym ocenę sądu pierwszej instancji o prawidłowości zastosowania przez organ art. 134 k.p.a. Skoro w toku pozostaje kwestia przywrócenia terminu, to należało zawiesić postępowanie sądowe do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o przywrócenie terminu. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; skierowanie sprawy na rozprawę oraz zasądzenie kosztów postępowania. Pismem z 17 stycznia 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną A. K. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej; ewentualnie oddalenie skargi kasacyjnej w całości i utrzymanie w całości w mocy zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem z 16 lutego 2026 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o połączenie wszystkich spraw (sygn. akt II OSK 486/24; II OSK 487/24; II OSK 655/25) do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz przekazanie do rozpatrzenia jednemu sędziemu sprawozdawcy; ewentualnie w przypadku braku zgody na połączenie spraw przekazanie do rozpatrzenia jednemu sędziemu sprawozdawcy; dołączenie do powyższych spraw (razem lub osobno) odnalezionych starych akt: sygn. akt. PINB-0910/42/2007 w związku z postępowaniami prowadzonymi przez PINB w Ostródzie, sygn. akt PINB.5140.48.2023 (budynek gospodarczy) oraz PINB.5140.64.2024 (budynek mieszkalny), a mającymi związek z prowadzonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawami. Jednocześnie o wstrzymanie realizacji zaskarżonego wyroku WSA w Olsztynie w sprawach prowadzonych przez PINB w Ostródzie pod znakiem: PINB.5140.48.2023 (NSA sygn. akt. II OSK 486/24, sygn. akt. II OSK 487/24) nakazującej rozbiórkę na budynku mieszkalnym oraz sygn. akt PINB.5140.64.2024 (NSA sygn. akt II OSK 655/25) przedstawienia dokumentów legalizacyjnych w sprawie budynku gospodarczego - do czasu rozstrzygnięcia spraw przez NSA w związku z odnalezionymi starymi dokumentami/aktami z roku 2007. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Sąd wojewódzki rozstrzygał w granicach sprawy jaką było postanowienie WINB z 28 kwietnia 2023 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że decyzję PINB z 15 listopada 2022 r., nakazującą rozbiórkę doręczono pełnomocnikowi skarżącej w dniu 16 listopada 2022 r. Termin do wniesienia odwołania upływał zatem 30 listopada 2022 r. Pismem z 16 marca 2023 r., skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Zatem DWINB miał podstawy stwierdzić, że odwołanie wniesiono z uchybieniem 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. Podkreślić trzeba, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut nie odnosi się do okoliczności związanych z wniesieniem odwołania po upływie ustawowego terminu. Obejmuje zaś zagadnienie, stanowiące przedmiot rozpoznania w odrębnym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z 15 listopada 2022 r. Zgodnie z art. 40 § 2 zd. pierwsze k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu (art. 41 § 1 k.p.a.). W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (art. 41 § 2 k.p.a.). O wypowiedzeniu pełnomocnictwa trzeba zawiadomić organ. Należy zwrócić uwagę, że regulacja instytucji pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym jest lakoniczna, w związku z czym, w razie potrzeby, należy sięgać do analogii (por. wyrok NSA z 30 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1199/07, Lex 513142). Zgodnie z art. 42 p.p.s.a. i art. 94 k.p.c., wypowiedzenie pełnomocnictwa procesowego przez mocodawcę odnosi skutek prawny w stosunku do sądu z chwilą zawiadomienia go o tym. Profesjonalny pełnomocnik (np. adwokat, radca prawny), który wypowiedział pełnomocnictwo, ma obowiązek działać za stronę jeszcze przez 2 tygodnie, chyba że mocodawca zwolni go od tego obowiązku. Każdy inny pełnomocnik winien, mimo wypowiedzenia, działać za mocodawcę przez ten sam czas, jeżeli jest to konieczne do uchronienia mocodawcy od niekorzystnych skutków prawnych. Należy zatem przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym organ winien traktować stronę jako działającą bez pełnomocnika dopiero od chwili powzięcia wiadomości o: wypowiedzeniu pełnomocnictwa przez mocodawcę bądź wygaśnięciu obowiązku działania pełnomocnika, który był stroną wypowiadającą pełnomocnictwo. Oświadczenie o wypowiedzeniu pełnomocnictwa winno zostać złożone organowi na piśmie bądź zgłoszone ustnie do protokołu. Od chwili powzięcia wiadomości o wypowiedzeniu pełnomocnictwa przez mocodawcę lub wygaśnięciu obowiązku działania pełnomocnika, który był stroną wypowiadającą, organ ma obowiązek traktowania strony jako działającej bez pełnomocnika. Od tego dnia na organie ciąży obowiązek wysyłania wszelkiej korespondencji do strony działającej już bez pełnomocnika (por. np. wyroki NSA z: 21 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2451/22; 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 963/14, CBOSA). Takie stanowisko NSA zaprezentował w wyroku z 14 maja 2026 r. sygn. akt II OSK 487/24, w sprawie dotyczącej odmowy przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z 15 listopada 2022 r. Oznacza to, że kwestia przywrócenia terminu została prawomocnie rozstrzygnięta i wyrok ten stosownie do art. 170 p.p.s.a. wiąże NSA w niniejszej sprawie. Jego skutkiem procesowym jest stwierdzenie, że zasadnie odmówiono stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji należy zaaprobować ocenę organu oraz Sądu, według której, skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Przepis art. 134 k.p.a. nie daje organom administracyjnym swobody co do rozstrzygnięć w tym przedmiocie. Kategoryczne określenie "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Jednakże w razie uchybienia przez stronę terminu do wniesienia odwołania i równoczesnego wystąpienia z wnioskiem o jego przywrócenie, kwestii tego, czy uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony (art. 58 § 1 k.p.a.) należy przypisać znaczenie pierwszoplanowe, czego skutkiem jest obowiązek rozpatrzenia w pierwszym rzędzie ww. wniosku złożonego przez stronę, co miało miejsce. Sposób rozstrzygnięcia o żądaniu strony, o którym mowa w art. 58 § 2 w zw. art. 59 § 2 k.p.a., wywiera bezpośredni wpływ na ocenę terminowości złożonego odwołania, którego formalnym wyrazem jest skorzystanie przez organ odwoławczy z kompetencji przewidzianej w art. 134 k.p.a., albowiem w sytuacji uwzględnienia prośby strony o przywrócenie terminu brak jest możliwości wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, natomiast w przypadku odmownego rozpatrzenia wniosku postanowienie określone w art. 134 k.p.a. musi być traktowane jako procesowa konsekwencja poprzedzającego go aktu. Przypomnieć należy, że WINB postanowieniem z 26 kwietnia 2023 r. odmówił przywrócenia uchybionego terminu, stosownie do art. 58 k.p.a. Skarga na to postanowienie została oddalona wyrokiem WSA w Olsztynie 12 września 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 611/23, zaś wyrokiem z 14 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 486/24 NSA oddalił skargę kasacyjną. Tym samym, skoro stwierdzono, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, zaś termin ten nie został przywrócony, to należy zaaprobować ocenę organu oraz sądu wojewódzkiego, według której, skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. W pkt 2. wyroku oddalono wniosek uczestnika postępowania A. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wobec braku podstawy prawnej do ich przyznania. Ustawodawca bowiem nie uregulował konieczności zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, odsyłając w tej kwestii do wynikającej z art. 199 p.p.s.a. zasady ponoszenia przez strony kosztów ich udziału w sprawie.