II SA/Ol 612/23

Dnia 12 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2023 roku sprawy ze skargi E. P. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego - oddala skargę.

Postanowieniem z 28 kwietnia 2023 r., Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z póżn. zm., dalej jako: "k.p.a."), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez E. P. (dalej jako: "strona", "skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB", "organ pierwszej instancji") z 15 listopada 2022 r. nakazującej stronie rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr (...) w miejscowości F., gmina D., tj. powstałego ganku od strony zachodniej budynku oraz facjaty na połaci południowej dachu. W uzasadnieniu WINB wskazał, że przedmiotowa decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącej, będącemu radcą prawnym, za pośrednictwem placówki pocztowej, 17 listopada 2022 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, znajdującego w aktach sprawy. Termin do wniesienia odwołania od wydanej w niniejszej sprawie decyzji, który zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. wynosi 14 dni, upłynął 2 grudnia 2022 r. Natomiast odwołanie zostało wniesione osobiście przez stronę, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, 16 marca 2023 r. W świetle powyższych faktów oraz mając na uwadze obowiązujące przepisy organ odwoławczy uznał, że odwołanie zostało złożone po terminie. Strona zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wskazując, że jest ono nieuzasadnione, przedwczesne, niesprawiedliwe i narusza prawo. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy winien poczekać aż postanowienie o odmowie przywrócenia terminu stanie się ostateczne. W ocenie skarżącej, takie działanie organu odwoławczego pozbawia ją prawa do drogi sądowej. Skoro bowiem nie zbadano jeszcze legalności odmowy przywrócenia terminu, to WINB nie powinien wydawać zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazano, że odwołanie zostało wniesione przez skarżącą wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu 16 marca 2023 r. , tj. 105 dni po terminie. W związku z powyższym, organ odwoławczy nie miał innej możliwości jak tylko stwierdzić uchybienie terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że złożona skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. W myśl tego unormowania organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie WINB z 28 kwietnia 2022 r., stwierdzające, że odwołanie skarżącej od decyzji PINB z 15 listopada 2022 r., nakazującej stronie rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr (...) w miejscowości F., gmina D., tj. powstałego ganku od strony zachodniej budynku oraz facjaty na połaci południowej dachu, zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że regulacja zawarta w tym przepisie ma charakter gwarancyjny dla strony, a jej celem jest zwolnienie mocodawcy z obowiązku osobistego działania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 310/20, dostępny w CBOSA). Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń, obarcza organy administracji publicznej prowadzące postępowanie, obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi na właściwy adres (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2883/20; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1628/22, dostępny w CBOSA). Doręczenie korespondencji pełnomocnikowi strony traktuje się jak doręczenie samej stronie. Oznacza to, że dla strony skutki prawne doręczenia powstają już z chwilą odbioru korespondencji przez jej pełnomocnika. Przy czym, niestaranne działanie pełnomocnika obciąża stronę postępowania i jest traktowane jako jej zaniedbanie. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy skarżąca pismem z 4 maja 2021 r., upoważniła radcę prawnego P. B. do reprezentowania jej przed wszystkimi organami administracji publicznej i przed sądami administracyjnymi (k. 89 akt administracyjnych). Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji, stosownie do treści art. 40 § 2 k.p.a., wszelkie pisma, w tym wydane postanowienia i decyzje, doręczał ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi: 17 października 2022 r. pełnomocnik skarżącej odebrał zawiadomienie PINB o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a następnie 16 listopada 2022 r. (a nie jak błędnie wskazał organ odwoławczy - 17 listopada 2022 r.), została mu doręczona decyzja z 15 listopada 2022 r. nakazująca stronie rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Tym samym, termin do wniesienia odwołania od powyższej decyzji, który w myśl art. 129 § 2 k.p.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a. wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony, upłynął z dniem 30 listopada 2022 r. Natomiast skarżąca złożyła odwołanie dopiero 16 marca 2023 r., wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, podnosząc, że o wydaniu decyzji dowiedziała się 14 marca 2023 r., bowiem mimo wypowiedzenia pełnomocnictwa, decyzja została doręczona pełnomocnikowi, a nie stronie. Do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżąca dołączyła pismo z 15 października 2022 r., stanowiące wypowiedzenie pełnomocnictwa radcy prawnemu P. B. Wypowiedzenie zostało potwierdzone osobistym podpisem pełnomocnika wraz z odręcznie napisaną datą – 15.10.2022r. Zauważyć należy, że w związku z tym, że uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym zawarte w art. 32 i art. 33 k.p.a. nie są kompletne, przy wyjaśnianiu wątpliwości powstałych w sytuacjach, które nie zostały objęte wymienioną regulacją, należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w procedurze cywilnej, a także w przepisach postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie zaś z art. 42 § 1 p.p.s.a., wypowiedzenie pełnomocnictwa przez mocodawcę odnosi skutek prawny w stosunku do sądu od dnia zawiadomienia go o tym, w stosunku zaś do strony przeciwnej i innych uczestników - od dnia doręczenia im tego zawiadomienia przez sąd. Przy czym, adwokat, radca prawny, doradca podatkowy lub rzecznik patentowy, który wypowiedział pełnomocnictwo, jest obowiązany działać za stronę jeszcze przez dwa tygodnie, chyba że mocodawca zwolni go od tego obowiązku. Każdy inny pełnomocnik powinien, mimo wypowiedzenia, działać za mocodawcę przez ten sam czas, jeżeli jest to konieczne do uchronienia mocodawcy od niekorzystnych skutków prawnych (art. 42 § 2 p.p.s.a.). Regulacja tożsamej treści zawarta jest także w art. 94 § 1 i 2 Kodeksu postępowania cywilnego. Zatem obowiązek doręczania pism pełnomocnikowi istnieje od momentu doręczenia organowi dokumentu pełnomocnictwa do momentu, gdy organ nie dowie się o cofnięciu pełnomocnictwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1479/18, dostępny w CBOSA). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarówno skarżąca, jak i pełnomocnik nie poinformowali organu pierwszej instancji o wypowiedzeniu pełnomocnictwa. W tej sytuacji, PINB nie miał jakichkolwiek podstaw do uznania, że ustanowione pełnomocnictwo zostało wypowiedziane i już nie obowiązuje. Skoro zaś organ pierwszej instancji, na dzień doręczenia pełnomocnikowi przesyłki zawierającej wydaną przez organ pierwszej instancji decyzję, nie miał wiedzy o cofnięciu pełnomocnictwa, doręczenie przedmiotowej decyzji pełnomocnikowi strony należy uznać za skuteczne wobec skarżącej. Wskazać przy tym należy, że strona, która ustanowiła swojego pełnomocnika, ponosi skutki takiego działania. Polegają one na tym, że wówczas w imieniu i w interesie strony czynności procesowe podejmuje pełnomocnik. Okoliczności związane z wymianą informacji między pełnomocnikiem a stroną mają charakter pozaprocesowy i w każdej chwili, w której strona uznaje, że pełnomocnik nie reprezentuje należycie jej spraw, może go odwołać lub ograniczyć zakres pełnomocnictwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2607/18, dostępny w CBOSA). Jednocześnie relacje między pełnomocnikiem a mocodawcą, a także przyjęty sposób porozumiewania się pozostają poza zakresem zainteresowania organu procesowego. W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że organ odwoławczy zasadnie uznał, że decyzja z 15 listopada 2022 r. została prawidłowo doręczona pełnomocnikowi skarżącej, co jak wynika z akt sprawy miało miejsce 16 listopada 2022 r. W konsekwencji ustalenie, że odwołanie wniesione przez skarżącą osobiście 16 marca 2023 r. zostało złożone po terminie, który zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. upłynął 30 listopada 2022 r., również należy uznać za prawidłowe. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.