II OSK 374/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 października 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 851/23 w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 17 marca 2023 r. nr OA.7721.18.2.2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24 października 2023 r., II SA/Rz 851/23, oddalił skargę Z. Z. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej WINB) z dnia 17 marca 2023 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją WINB uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej PINB) z 5 grudnia 2022 r. i nakazał J. I., Z. Z. i Z. Z. rozbiórkę pozostałości po budynku inwentarsko-składowym zlokalizowanym na działce nr [...] położonej w miejscowości B. Skargę na tę decyzję wniosła Z. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że w dniu 25 października 2022 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził czynności kontrolne, w wyniku których ustalono, że na działce nr [...] w miejscowości B. znajdują się pozostałości po budynku inwentarsko - składowym. Ustalono, co potwierdziły dołączone do akt zdjęcia, że jedynie w części zachowały się murowane ściany obiektu w postaci części inwentarskiej oraz murowane słupy części składowej, ściana od strony południowej oraz chlewik. Drewniane części ścian uległy zawaleniu. Stwierdzono również brak jakichkolwiek przyłączy. Sąd uznał za oczywiste, że budynek nie jest użytkowany. Obecni podczas kontroli współwłaściciele budynku Z. I. i Z. Z. oświadczyli, że nie zamierzają remontować budynku. J. I. oświadczył, że chciałby ten budynek rozebrać. Z kolei skarżąca oświadczyła, że chciałaby przywrócić pierwotny stan obiektu celem wydzielenia jej udziału. W wyniku tych czynności organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku inwentarsko - składowego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości B. Do akt dołączono dokumentację zgromadzoną w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych. Sąd I instancji w pełni podzielił stanowiska obu organów, że będący przedmiotem postępowania budynek inwentarsko - składowy nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Aby mówić o tego rodzaju czynnościach musiałby to być budynek, podczas gdy w niniejszej sprawie istnieją zgliszcza budynku, które w żaden sposób nie nadają się do przeprowadzenia procesów reanimacyjnych, w ramach procedury o jakiej mowa w art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2021.2351 ze zm.; dalej p.b.), a co także istotne z punktu widzenia tego przepisu, budynek nie jest z oczywistych względów użytkowany. W świetle stwierdzonego stanu technicznego pozostałości po budynku inwentarsko-składowym, wola skarżącej jego odbudowy nie może zmienić wydanego rozstrzygnięcia. Jak wykazało postępowanie dowodowe nie jest to technicznie możliwe. Nie ma bowiem czego remontować, ani odbudowywać by rozważać w ogóle tą kwestię. Przedstawione zdjęcia wskazują na daleko posunięty proces zniszczeń, który pogłębiał się na przestrzeni lat i brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że zostały podjęte działania mające na celu odwrócenie tego pogłębiającego się procesu degradacji budynku. W ocenie Sądu prawidłowo twierdzi organ, że w sprawie może dojść, jeśli taka będzie wola współwłaścicieli, do budowy nowego obiektu w miejsce pozostałości tego co kiedyś stanowiło budynek inwentarsko -składowy, ale do tego nie może prowadzić procedura z art. 66 p.b., a tym bardziej z art. 67 p.b. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, zdaniem Sądu, pozostaje kwestia konfliktu współwłaścicielskiego, a także toczącego się przed sądem cywilnym postępowania o zniesienie współwłasności. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Z. Z., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przepisów art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dostatecznego wyjaśnienia stanu sprawy przy jednoczesnym pominięciu słusznego interesu strony, niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz nienależyte i niewyczerpujące wskazanie przesłanek, jakimi kierował się organ wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie; 2) art. 7, 77, 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i dokonanie ustaleń faktycznych wymagających wiadomości specjalnych polegających na ustaleniu stanu technicznego budynku objętego decyzją WINB w przedmiocie nakazu rozbiórki, możliwości jego remontu/odbudowy, zweryfikowania twierdzeń skarżącej o instalacji elektrycznej w dwóch pomieszczeniach przedmiotowego budynku bez pomocy opinii biegłego, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a., gdy nie będąc związanym zarzutami, nie posiadając w pełni ustalonego stanu faktycznego, Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję organu, orzekając tym samym zgodnie z wolą organu oraz na niekorzyść skarżącej; 4) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku w sytuacji, gdy sąd I instancji powinien zawiesić postępowanie, gdyż rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy uzależnione jest od wyniku postępowania zawisłego obecnie przed sądem cywilnym o zniesienie współwłasności, którego wynik miałby realny wpływ na wynik niniejszego postępowania, chociażby z uwagi na potencjalną zmianę po strome uczestników postępowania, a co za tym idzie, również zmianę adresatów rozstrzygnięcia; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 67 § 1 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że stan techniczny budynku kwalifikuje go jedynie do rozbiórki, obiekt budowlany nie nadaje się do remontu lub odbudowy, a wydanie nakazu rozbiórki jest jedynym możliwym do zastosowania środkiem w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2026.143 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W odniesieniu do dwóch pierwszych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów – naruszenia art. 151 p.p.s.a.w powiązaniu z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. (zarzut 1) oraz art. 7, 77, 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. (zarzut 2) – stwierdzić należy, że WSA nie naruszył – i to tym bardziej rażąco – ww. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bo ich nie stosował. Sądy administracyjne orzekają na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zaś na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie mogą naruszyć przepisów, których nie stosują. Przyjmując natomiast, że Sąd I instancji podejmując zaskarżony wyrok niewłaściwie ocenił stosowanie powyższych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez organy administracyjne należy zauważyć, że organy nadzoru budowlanego są organami wyspecjalizowanymi w zakresie zagadnień budowlanych i dysponują w tym zakresie odpowiednią wiedzą fachową. Potrafią zatem same – bez konieczności powoływania biegłych – ocenić stan techniczny kontrolowanego obiektu budowlanego i poczynić w tym zakresie prawidłowe ustalenia faktyczne. Orzekające w niniejszej sprawie organy nie miały zatem potrzeby powoływania biegłego w celu ustalenia stanu technicznego obiektu budowlanego objętego decyzją wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki, możliwości jego remontu lub odbudowy oraz zweryfikowania twierdzeń skarżącej o instalacji elektrycznej w dwóch pomieszczeniach przedmiotowego obiektu. Powyższe stanowisko wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy zdjęć obiektu. Sąd I instancji nie miał więc uzasadnionych podstaw do przyjęcia, by organy nadzoru budowlanego naruszyły powyższe przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. zaznaczyć należy, że stan faktyczny został w toku postępowania administracyjnego ustalony wystarczająco by móc niniejszą sprawę rozstrzygnąć. Podnoszone przez skarżącą kasacyjnie okoliczności mające świadczyć o nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego w istocie sprowadzają się do odmiennej oceny tego stanu faktycznego dokonanej przez skarżącą kasacyjnie. Ponadto stosownie do art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, co nie oznacza, że Sąd ma obowiązek orzekania jedynie na korzyść skarżącego, a oznacza jedynie, że nie może pogorszyć sytuacji strony skarżącej w stosunku do sytuacji wynikającej z kontrolowanego aktu administracyjnego. Nieuwzględnienie natomiast skargi na decyzję organu nie jest orzekaniem zgodnie z wolą organu, lecz stanowi wyraz braku podstaw do zakwestionowania prawidłowości kontrolowanej decyzji. Twierdzenie zatem, że oddalając skargę na decyzję rozbiórkową Sąd orzekał zgodnie z wolą organu i pogorszył sytuację skarżącej jest całkowicie chybione. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny ocenia bowiem zgodność z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili podejmowania tego aktu. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie było uzależnione od postępowania zawisłego przed sądem powszechnym, gdyż w chwili orzekania przez organy znani byli współwłaściciele przedmiotowego obiektu. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 67 § 1 p.b. przez jego błędne zastosowanie. Zły stan techniczny przedmiotowego obiektu budowlanego wynika jednoznacznie z akt administracyjnych sprawy. Biorąc go pod uwagę należy mieć na względzie, że – jak słusznie zaznaczył WINB – stwarza on zagrożenie dla zdrowia i życia. W realiach tej sprawy zachodzących w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji organ nadzoru budowlanego nie miał uzasadnionych podstaw do wydania decyzji innej niż zaskarżona. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.