II OSK 479/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 496/25 w sprawie ze sprzeciwu L. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 4 marca 2025 r. nr SKO.401.ZP.285.46.2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu 1) prostuje oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 496/25 w ten sposób, że w miejsce daty zaskarżonej decyzji: "4 marca 2024 r.", wpisuje: "4 marca 2025 r.", 2) oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 4 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 496/25, oddalił sprzeciw L. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 4 marca 2025 r., nr SKO.401.ZP.285.46.2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu. Powyższą decyzją Kolegium, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania B. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w M. (dalej: "inwestor") od decyzji Prezydenta Miasta Mielca (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") z dnia 22 stycznia 2025 r., znak: UGG.6730.28.2024 r., wydanej w oparciu o 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1, 5a, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego, wiaty oraz miejsc postojowych w zabudowie wielorodzinnej na działce nr ew. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w M., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sąd zauważył, że podstawą uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji było nieprawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, które przełożyło się na naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy wskazał na konieczność ponownego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., z uwzględnieniem parametrów zabudowy. Wskazał, że określenie tych parametrów ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na stwierdzonym stanie faktycznym, jak również na wyliczeniach matematycznych. Sąd przyjął, że Kolegium stwierdzone uchybienia organu pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikowało jako stan, w którym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu słusznie za nieprawidłowe uznał organ odwoławczy stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim organ ten przyjął, że planowany budynek wielorodzinny nie wpisuje się w zastany ład przestrzenny z uwagi na brak wzdłuż ul. [...] zabudowy wielorodzinnej znajdującej się głównie po północnej stronie ul. [...] (równoległej do ul. [...]) i tworzącej odrębne wnętrze urbanistyczne, niezwiązane z niższą (do dwóch kondygnacji) zabudową wzdłuż ul. [...]. W konsekwencji słusznie uznano, że ograniczenie analizy urbanistycznej tylko do obiektów wzdłuż tej ostatniej ulicy narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., opiera się bowiem na nieprawidłowej wykładni pojęcia zabudowy mieszkaniowej i jej form. Sąd wskazał również na sposób rozumienia § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem"). Podniósł, że z uwagi na fakt, że obiekty objęte prowadzonym postępowaniem, w szczególności wielorodzinny budynek mieszkalno-usługowy, mają być posadowione na działce nr [...], działkami sąsiednimi w rozumieniu § 7 ust. 1 rozporządzenia będą działki zabudowane oznaczone nr [...] oraz nr [...]. Tworzą one pierwszą i jedyną linię zabudowy przy ul. [...], której naturalnym uzupełnieniem może być ww. budynek. Zatem określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wymaga wskazania tych parametrów na działkach nr [...] i [...], a w razie stwierdzenia wystąpienia uskoku - na wszystkich działkach objętych obszarem analizowanym, a następnie obliczenia średniej ich wartości. Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, jak również w załączniku 2 do tej decyzji (Wyniki analizy ...), brak jest takich informacji. W treści Wyników analizy (...) wskazano jedynie, że wysokość budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz usługowych zlokalizowanych wzdłuż ul. [...] (na działkach nr [...]) wynosi ok. 7 do ok. 9 m, przy czym średnia tej wysokości to 8,5 m z dopuszczeniem 20 % tolerancji, natomiast wiatę należy zaprojektować o wysokości 3 m. Takie określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla planowanej zabudowy pozostaje, w ocenie Sądu, w sprzeczności z brzmieniem § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Brak jest wskazania, że organ pierwszej instancji zastosował w tym przypadku § 7 ust. 4 rozporządzenia, słusznie zatem zostało to zakwestionowane przez organ odwoławczy. Sąd nadmienił, że w aktach administracyjnych znajduje się tabelaryczne ujęcie parametrów budynków posadowionych na działkach objętych obszarem analizowanym, z którego wynika, że wysokość budynków na działce nr [...] wynosi 9 m, a na działce [...] - 6,5 m, jednakże dokument ten: po pierwsze, stanowi załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy z grudnia 2024 r. (s. 68 akt administracyjnych), nie stanowi natomiast załącznika do decyzji o warunkach zabudowy, po drugie, tabela wskazuje na "wysokość" budynków, bez rozbicia tego parametru na wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, po trzecie, załącznik "mapowy" do decyzji nie pozwala na identyfikowanie położenia działek w obszarze analizowanym z uwzględnieniem ich numerów. W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych jest na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "P.p.s.a."), zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 64e i art. 151a § 2 P.p.s.a., poprzez ich wadliwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu pomimo stwierdzonych uchybień prawa procesowego w trakcie postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy, a w szczególności art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona tak istotnymi uchybieniami, aby organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji. W oparciu o tę podstawę pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik przytoczył stanowisko Sądu oraz stwierdził, że wynika z niego, iż organ odwoławczy posiada uprawnienia do dokonania czynności pozwalających "naprawić" decyzję organu pierwszej instancji. Według pełnomocnika "w przedmiotowej sprawie uchybienie Prezydenta Miasta [...] polegało na braku określenia jednego parametru tj. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach nr [...] i [...], a w razie stwierdzenia wystąpienia uskoku - na wszystkich działkach objętych obszarem analizowanym, a następnie obliczenia średniej ich wartości. Niemniej jednak w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, jak również w załączniku nr 2 do tej decyzji (Wyniki analizy ...), pomimo że brak jest takich informacji wyrażonych wprost, to w treści Wyników analizy (...), wskazano, że wysokość budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz usługowych zlokalizowanych wzdłuż ul. [...] (na działkach nr [...]) wynosi ok. 7 do ok. 9 m , przy czym średnia tej wysokości to 8,5 m z dopuszczeniem 20 % tolerancji.". W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną dostrzeżone uchybienie nie jest na tyle istotne, aby przy zastosowaniu art. 136 § 1 K.p.a. organ odwoławczy nie mógł go naprawić w oparciu o posiadane informacje i dodatkowe poczynione ustalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a i 182 § 3 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego. Wniosek skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie nie był zatem wiążący. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli instancyjnej zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zaakacentowania wymaga, że charakterystyczną cechą sprzeciwu jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Otóż zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie zaś do treści tego ostatniego przepisu organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania w sytuacji gdy stwierdzi, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji zastosowanie tego przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił przepis art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy (zob. wyroki NSA: z 29 stycznia 2026 r., sygn. akt II OSK 2689/25 i 11 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 153/26). W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z takim przypadkiem, albowiem w tego rodzaju zagadnienie wpisuje się problematyka prawna "kompletności" analizy urbanistycznej. Jej wykonanie, odpowiadające wymogom określonym we wskazanym rozporządzeniu, a następnie wyprowadzenie z niej konkretnych wniosków, ma fundamentalne znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zbędne jest ponowne przywoływanie argumentacji Sądu pierwszej instancji, podkreślenia natomiast wymaga, że stwierdzone przez organ odwoławczy wady postępowania przed organem pierwszej instancji, w tym dostrzeżone także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny braki w zakresie kompletności sporządzonej analizy, nie mogły być sanowane w drodze skorzystania przez Kolegium z dyspozycji art. 136 § 1 K.p.a. Skarga kasacyjna nie podważa dokonanej przez Sąd oceny decyzji kasacyjnej, w tym przyjęcia, że słusznie uznano, iż ograniczenie analizy urbanistycznej tylko do obiektów wzdłuż ul. [...] narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., opiera się bowiem na nieprawidłowej wykładni pojęcia zabudowy mieszkaniowej i jej formy. Wnoszący skargę kasacyjną zdaje się nie zauważać, że Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni § 7 rozporządzenia, wskazał na konieczność poczynienia szczegółowych ustaleń przez pryzmat treści tego przepisu. Wbrew zapatrywaniu skarżącego nie jest to możliwe w oparciu o przywołaną przez skarżącego dotychczas sporządzoną analizę, w której wskazano jedynie, jak zauważył Sąd, że wysokość budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz usługowych zlokalizowanych wzdłuż ul. [...] (na działkach nr [...]) wynosi ok. 7 do ok. 9 m, przy czym średnia tej wysokości to 8,5 m. Skarżący przy tym pomija, że ww. działki, na których usytuowane są budynki, nie są jedynymi znajdującymi się w wyznaczonym obszarze analizowanym. Dotychczasowa analiza urbanistyczna nie może być podstawą do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Autor skargi kasacyjnej sprowadził uzasadnienie zaskarżonego wyroku do nieuzasadnionej prostej konkluzji, że wystarczające jest wyłącznie ustalenie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków na działkach nr [...] i [...], a w razie stwierdzenia wystąpienia uskoku - na wszystkich działkach objętych obszarem analizowanym, przy czym za działki objęte obszarem analizowanym uznaje jedynie te położone wzdłuż ul. [...]. Słuszna była wobec tego konstatacja Sądu pierwszej instancji, że konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych jest na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że sporządzenie analizy urbanistycznej i projektu decyzji o warunkach zabudowy, wykracza znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 K.p.a. uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Tak istotne braki postępowania dowodowego nie mogą zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie ww. przepisu. Oznaczałoby to bowiem, że organ odwoławczy prowadził de facto postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z wszelkimi tego rygorami, a nie dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów (zob. wyrok NSA z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt II OSK 2022/23 i powołane w nim orzecznictwo). Istniały zatem podstawy do wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej oparty na naruszeniu art. 64e i art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 § 1 K.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Objęte zaś podstawą kasacyjną przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie znajdują zastosowania w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Stosownie do art. 156 § 1 i § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował z urzędu zaskarżony wyrok wobec stwierdzenia w trakcie kontroli instancyjnej błędnego oznaczenia daty zaskarżonej decyzji Kolegium.