II OSK 446/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Michał Petranik po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 256/23 w sprawie ze skargi H. F. i Z. F. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2023 r. nr ... w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 256/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi H. F. i Z. F. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2023 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z 25 sierpnia 2022 r., nr ... oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a konkretnie art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z dalej: Prawo Budowlane) w zw. z § 3 pkt. 3 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 z późn. zm., dalej: Rozporządzenie) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez przyjęcie, że kurnik stanowi budynek gospodarczy, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a) Prawo Budowlane. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. Wbrew zarzutowi zawartemu w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki rozstrzygając niniejszą sprawę kierował się właściwym rozumieniem art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego stanowiącego, że: "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: 1) obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: a) parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji niewiększej niż 4,80 m". Mianowicie zasadnie Sąd Wojewódzki stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że budynek inwentarski (w sprawie określany też jako "kurnik") stanowi rodzaj obiektu wyszczególnionego w art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego i może uzupełniać zabudowę zagrodową, o ile takie przeznaczenie nieruchomości wynikało z postanowień planu miejscowego. Oczywiście rację ma Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że zasadniczo występujące w ustawie Prawo budowlane pojęcie "budynku gospodarczego" nie jest tożsame z pojęciem "budynku inwentarskiego", jednak w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki odniósł się do kategorii: "parterowego budynku gospodarczego" (o powierzchni zabudowy do 35 m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m) – jako obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną i uzupełniającego zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że w kontekście przepisu art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego – budynek inwentarski (kurnik) o powierzchni do 35 m² - może być zaliczony do budynku gospodarczego, stanowiącego element zabudowy zagrodowej. Przyjętej przez Sąd Wojewódzki interpretacji art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego nie mógł podważyć powołany w skardze kasacyjnej argument dotyczący treści § 3 pkt 3 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W istocie definicja "budynku gospodarczego" w tym Rozporządzeniu nie obejmuje budynku inwentarskiego, zaś w pojęciu "zabudowy zagrodowej" rozróżniono obok budynku mieszkalnego, budynki gospodarcze oraz inwentarskie (w rozumieniu gospodarstw rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych). Rzecz jednak w tym, że Sąd Wojewódzki dokonując wykładni art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego nie mógł automatycznie posłużyć się definicjami z wymienionego Rozporządzenia, lecz miał obowiązek zinterpretować przedmiotowy przepis według ogólnych reguł językowych, systemowych, czy też funkcjonalnych. W orzecznictwie utrwalony jest bowiem pogląd, że przy interpretacji pojęć ustawowych decydującego znaczenia nie mogą mieć definicje przyjęte w rozporządzeniach, będących aktami wykonawczymi w stosunku do ustawy. Z § 149 Zasad Techniki Prawodawczej (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., Dz.U. Nr 100, poz. 908) wynika, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych (por. wyroki NSA z 26 czerwca 2020 r. II OSK 3540/19; 29 sierpnia 2022 r. II OSK 2697/19; 18 lutego 2025 r. II OSK 1141/22; 20 września 2023 r. II OSK 975/22; 22 czerwca 2021 II OSK 2676/18). W wymienionych wyrokach podkreślono, że: - po pierwsze, art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie zawiera delegacji do określenia w rozporządzeniu definicji na potrzeby ustawy Prawo budowlane, - po drugie, z treści § 3 powołanego Rozporządzenia jednoznacznie wynika, iż definicje w nim zawarte tworzy się wyłącznie na potrzeby tego aktu ("ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: "). Jak zauważono w uzasadnieniu uchwały NSA z 18 grudnia 1997 r. FPK 24/97: "ustalenie sensu określeń ustawowych za pomocą definicji lub wyjaśnień zawartych w normach podustawowych byłoby ponadto wyrazem nieuwzględnienia konsekwencji hierarchicznej budowy systemu źródła prawa i wynikającego z tego obowiązku podporządkowania aktów niższego rzędu aktom wyższej rangi". Z tych wszystkich względów niezasadny okazał się zarzut, w którym organ wskazywał na naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego oraz § 3 pkt 3 i 8 Rozporządzenia. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 4