II OSK 445/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1384/12 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki magazynu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1384/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki magazynu. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 K.p.a. oraz na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2010r., nr 243, poz. 1623) nakazał M. D. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę magazynu na drewno, na działce nr [...], na obszarze kolejowym zamkniętym, przy ul. [...] w K., o powierzchni zabudowy [...] m2, oznaczonego jako nr [...] w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część protokołu z kontroli z [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ nadzoru budowlanego w piśmie z dnia [...] września 2011 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego w roku 2006 magazynu na drewno na dz. nr [...] przy ul. [...] w K., bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę, tj. w sprawie samowoli budowlanej, dla którego zastosowanie mają przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2011 r. w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na M. D. obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w tym artykule tj.: zaświadczenia wydanego przez Prezydenta Katowic o zgodności wybudowanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy Prawo budowlane. Zobowiązany M.D. do dnia [...] listopada 2011 r. nie przedłożył żądanych dokumentów, w związku z czym organ w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. zawiadomił, że przed rozstrzygnięciem sprawy stronom przysługuje prawo do zapoznania się z materiałem dowodowym, prawo składania wyjaśnień oraz prawo złożenia końcowego oświadczenia - w terminie do 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia, stosownie do treści art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 73 § 1 K.p.a. We wskazanym terminie zobowiązany nie skorzystał z przysługującego mu prawa. Organ administracji w pismie z dnia [...] grudnia 2011 r. przypomniał inwestorowi o obowiązku wymienionym w postanowieniu nr [...] z dnia [...] września 2011 r., informując zobowiązanego o treści art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Mimo to inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów, w związku z powyższym orzeczono o nakazie rozbiórki, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M.D., od decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, że z akt sprawy wynika bezspornie, iż strona nie przedłożyła wymaganych dokumentów. Konsekwencją powyższych ustaleń jest brak możliwości legalizacji przedmiotowej budowy, a tym samym jedyną prawnie dopuszczalną reakcją organu budowlanego było zastosowanie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, czyli nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego. W ocenie organu II instancji zaskarżoną decyzją prawidłowo nakazano rozbiórkę obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zdaniem organu II instancji, uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a., rozstrzygnięcie zostało podjęte w oparciu o normę prawną z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że w przypadku, kiedy strona nie złoży wymaganych dokumentów, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie może postąpić inaczej, jak tylko nakazać inwestorowi w drodze decyzji administracyjnej rozbiórkę budynku wybudowanego bez wymaganego przepisami ustawy Prawo budowlane. Protokół z kontroli przeprowadzonej przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu [...] kwietnia 2011 r. sporządzony został dla wielu budynków wybudowanych samowolnie na działce nr [...] przy ul. [...] w K.. Przedmiotowy budynek magazynu na drewno o powierzchni zabudowy [...] m2, oznaczony jako nr [...] w załączniku graficznym, jest jednym z budynków poddanych kontroli. W aktach sprawy organ I instancji zamieścił kopię protokołu i załącznika poświadczone za zgodność z oryginałem, co spełnia wymogi wynikające z art. 76a § 1 K.p.a. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M.D. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą “R." w K.. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez dwukrotne wydanie postanowienia legalizacyjnego, pierwszego w dniu [...] września 2008 r., a następnie postanowienia z dnia [...] września 2011 r., przy czym oba postanowienia należy, zdaniem skarżącego, uznać za wadliwe, czego konsekwencją jest naruszenie art. 48 ustawy Prawo budowlane; 2) naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności: a) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 76a K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz przyjęcie za dowód i oparcie się przy wydawaniu decyzji w sprawie na kserokopii protokołu oraz załącznika nr 1 do protokołu kontroli z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sytuacji kiedy ww. przepisy wprost statuują kiedy i w jakiej formie może to nastąpić, b) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji, zarówno organ I jak i II instancji w szczególności przejawiające się w tym, że organ I oraz II instancji nie wskazały dowodów na których się oparły uznając fakty za uzasadnione, c) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji kiedy wskazane w odwołaniu naruszenia obligowały do jego zastosowania. Skarżący podniósł, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. organ wszczął postępowanie administracyjne, w sprawie samowolnie wybudowanych budynków na obszarze kolejowym na działce [...] przy ul. [...] w K.. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2008 r. organ zobowiązał stronę do dostarczenia dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy Praw budowlane. Kolejno postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., niejako po raz wtóry zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, po czym niespełna kilka dni później w piśmie z dnia [...] września 2011 r. (postanowieniem nr [...]) postanowił wezwać stronę do dostarczenia dokumentów tam wskazanych. W ocenie skarżącego, doszło do wydania dwóch postanowień w tej samej sprawie. Kierując się zaś zasadą res iudicata, drugie z wymienionych postanowień było niedopuszczalne, natomiast pierwsze z nich jest sprzeczne z zasadami cechującymi postępowanie administracyjne, gdyż nie wymienia, wprost jakie dokumenty strona winna dostarczyć. Nadto postanowienie nie precyzuje, którego z usytuowanych budynków dokumentacja ma się tyczyć. Konsekwencją powyższego jest naruszenie przepisów prawa materialnego regulującego kwestię postępowania legalizującego samowolnie postawiony obiekt. W skardze zarzucono również, że organ do wydania decyzji posłużył się kserokopią protokołu z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sposób sprzeczny z przepisami postępowania administracyjnego, gdyż oparł się na samej kserokopii dokumentu pochodzącego z innej sprawy, tj. z odrębnie toczącego się postępowania przed Śląskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego. W ocenie skarżącego jest to niedopuszczalne, gdyż organ chcąc przy wydawaniu decyzji powołać i oprzeć się na dokumencie urzędowym, winien go urzędowo poświadczyć, a dopiero taki urzędowo poświadczony dokument powinien znajdować się w aktach sprawy i stanowić przedmiot ustaleń faktycznych. Jednocześnie z protokołu z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie wynika, czy osoby przeprowadzające kontrole posiadały należyte umocowanie organu i uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. W ocenie skarżącego decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2012 roku oraz organu II instancji z dnia [...] kwietnia 2012 roku zostały wydane z naruszeniem art. 107 K.p.a. w zakresie przywołania właściwej podstawy faktycznej, gdyż uzasadnienia faktyczne obu decyzji nie zawierają elementów obligatoryjnych wymaganych przez w/w przepis. Organ I instancji w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 roku powołał w sentencji decyzji niewłaściwą podstawę prawną nakazującą ewentualną rozbiórkę budynku. W ocenie skarżącego podstawą prawną nakazu rozbiórki jest art. 48 ust. 1 w zw. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, a nie jak wskazał organ I instancji art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 2 i art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego. W skardze podniesiono, że konsekwencją nieuwzględnienia przez organ II instancji argumentacji odwołującego się oraz niedostrzeżenia z urzędu uchybień jakich dopuścił się organ I instancji było wydanie przezeń wadliwej decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 roku, utrzymującej w mocy orzeczenie organu I instancji, zamiast zastosowania przepisu wskazanego w art. 138 § 2 K.p.a. Wyrokiem z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1384/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki magazynu. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie okolicznością bezsporną jest, iż skarżący inwestor wybudował magazyn na drewno, na działce nr [...] na obszarze kolejowym, terenie zamkniętym, przy ul. [...] w K., o powierzchni zabudowy [...] m2, bez wymaganego prawem pozwolenia (art. 28 ustawy Prawo budowlane), dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. Legalizacja obiektu budowlanego łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Dostrzegając możliwość legalizacji popełnionej samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora określone obowiązki wymienione w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji organ I instancji, postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2011 r. w trybie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na M. D. obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w tym artykule tj.: zaświadczenia wydanego przez Prezydenta Katowic o zgodności wybudowanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy Prawo budowlane. Okolicznością niekwestionowaną w sprawie, także przez samego inwestora, jest fakt, że w wyznaczonym terminie, inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów. W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego, w wyniku rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach, nałożyły na skarżącego obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku. Sąd stwierdził, że nie jest rzeczą organów tak długie prowadzenie postępowania, aż inwestor wejdzie w posiadanie dokumentów, których przedłożenie organ nakazał. Podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 K.p.a. (znajdująca swoje rozwinięcie w dalszych przepisach, jak art. 77 § 1 K.p.a., czy art. 80 K.p.a.), która zobowiązuje organy do podejmowania działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis ten nie przenosi jednakże ciężaru dowodu wyłącznie na organ prowadzący postępowanie. Jak bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1131/10, w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. W przedmiotowej sprawie niewątpliwe było, że inwestor nie skorzystał z możliwości zalegalizowania obiektu budowlanego. Sąd stwierdził, że całkowicie podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego zaprezentowane w rozpoznawanej sprawie. Działanie takie znajduje swoje umocowanie w treści przepisów art. 48 ust. 4 i art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Art. 48 ust. 4 stanowi bowiem, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis art. 48 ust. 1. Ostatni z powołanych przepisów przewiduje, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organy dążyły do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a zarazem tok całego postępowania dowodzi, że organy umożliwiły skarżącemu przedstawienie dokumentów w odpowiednim, realnym terminie. Skarżący został pouczony o skutkach niewykonania nałożonych obowiązków. Skoro, jak wynika z prawidłowych ustaleń organu, obiekt będący przedmiotem kontrolowanego postępowania zrealizowany został bez pozwolenia na budowę, a skarżący nie przedstawił żądanych od niego dokumentów, organ był obowiązany orzec o obowiązku jego rozbiórki. Jakkolwiek postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej prowadzone jest w interesie inwestora, to jednak inwestora nie można zmusić do wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W przypadku niewywiązania się z tych obowiązków inwestor musi liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nieprzedłożenie dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego powoduje niemożność przejścia do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane i rodzi konieczność wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie mógł bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Treść art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego jest jednoznaczna i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niewypełnienia w oznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Kategoryczne brzmienie przepisów ustawy Prawo budowlane normujących kwestie samowoli budowlanej (art. 48 ustawy) nie pozwala organom na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego zaś opisana wyżej procedura stanowi jedyną prawną drogę legalizacji samowoli budowlanej. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku niemożliwa była ocena dokonanej inwestycji pod kątem możliwości jej legalizacji. W przedmiotowej sprawie bezpośrednią podstawą wydania nakazu rozbiórki był właśnie fakt, że w wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył żądanych od niego dokumentów. W takiej sytuacji nie było możliwe zalegalizowanie samowolnie powstałego obiektu, a organ administracji był zobowiązany usunąć skutki samowoli poprzez nakazanie rozbiórki. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że organy administracji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sprawie należycie, co do zasady z poszanowaniem procedury administracyjnej. Zdaniem Sądu, nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi wskazujące, że wydano w sprawie dwa tożsame postanowienia w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Postanowienie nr [...] z dnia [...] września 2008 r. nie określało precyzyjnie jakiego budynku dotyczy, jednakże zawiadomieniem z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego skonkretyzował przedmiot postanowienia i poinformował inwestora, że postępowanie dotyczy budynku administracyjno-magazynowego o powierzchni [...] m2 (oznaczonego jako nr 1 w załączniku graficznym do protokółu z kontroli z dnia [...] kwietnia 2011 r.), które to zawiadomienie zostało skutecznie doręczone stronie skarżącej (sprawa dotycząca przedmiotowego budynku prowadzona jest w Sądzie pod sygn. akt VII SA/WA 1368/12). Tymczasem bezspornym jest, że postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane w przedmiotowej dotyczyło legalizacji magazynu na drewno, znajdującego się na dz. nr [...] na terenie zamkniętym przy ul. [...] w K., o powierzchni zabudowy [...] m2. Nie można zatem uwzględnić zarzutu, że doszło do wydania dwóch postanowień w tej samej sprawie. Powaga rzeczy osądzonej zachodzi bowiem wówczas, gdy wystąpi tożsamość przedmiotowa (tożsamość sprawy) i tożsamość podmiotowa (tożsamość stron). Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanym przypadku, gdyż postanowienie z dnia [...] września 2011 r. dotyczy innego obiektu budowlanego, tj. magazynu na drewno. Sąd nie uwzględnił także zarzutu podania niewłaściwej podstawy prawnej w decyzji organu I instancji. Z sentencji decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] wynika bowiem, iż organ poddał za podstawę rozstrzygnięcia m.in. art. 48 ust. 1 w zw. ust 4 oraz z art. 83 ust. 3 Prawa Budowlanego. Sąd nie podzielił także zarzutów skargi w przedmiocie naruszenia przez organy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego. W aktach sprawy znajduje się kserokopia protokołu oględzin z dnia [...] kwietnia 2011 r. Spowodowane było to tym, że kontrola dokonana przez organ nadzoru budowlanego odnosiła się do kilku obiektów budowlanych wzniesionych na nieruchomości należącej do inwestora. Organ administracji prawidłowo prowadził postępowania odrębnie w stosunku do każdego obiektu, dlatego też nie było możliwym, aby w każdych aktach administracyjnych znajdował się oryginał protokołu. Kserokopia dokumentu została potwierdzona z zgodność z oryginałem i parafowana przez pracownika urzędu. Osoba wykonująca kserokopię protokołu nie wskazała w sposób czytelny swego imienia i nazwiska, oraz stanowiska służbowego jednakże uchybienie to nie stanowiło, w ocenie Sądu, podstawy do uchylenia zaskarżonych orzeczeń, bowiem nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł M.D. podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 48 ustawy Prawo budowlane polegającego na dwukrotnym wydaniu postanowienia legalizacyjnego, to jest pierwszego z nich w dniu [...] września 2008 r. zaś drugiego w dniu [...] września 2011 r., przy czym obydwa te postanowienia były wadliwe, 2) art. 135 P.p.s.a. poprzez to, że postępowanie Sądu I instancji i w jego konsekwencji wydanie wyroku przez ten Sąd nie doprowadziło do końcowego załatwienia sprawy, a odniosło przeciwny wręcz skutek i spowodowało, że przedmiotowa sprawa wróci do punktu wyjścia, 3) art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie naruszeń procedury administracyjnej skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji na skutek zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a., 4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd ustaleń organu administracji, które poczynione zostały bez wyczerpującego zabrania materiału dowodowego oraz rozpatrzeniu materiału dowodowego bez właściwej oceny, podczas gdy z art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika obowiązek przedstawienia przez Sąd nie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że zgodnie z postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. organ administracji wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanych budynków znajdujących się na działce o nr ew. [...] położonej na obszarze kolejowym przy ul. [...] w K., przy czym twierdzenia organu administracji w tym przedmiocie są inne. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., nr [...] organ administracji nałożył obowiązek dostarczenia dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. niejako kolejny raz powiadomił stronę o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, po czym niespełna kilka dni później w piśmie z dnia [...] września 2011 r. (postanowienie nr [...]) postanowił wezwać stronę do dostarczenia dokumentów w tym piśmie wskazanych. Tym samym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, doszło do wydania dwóch postanowień w tej samej sprawie. Zgodnie z zasadą res iudicata drugie z tych postanowień było niedopuszczalne zaś pierwsze z tych postanowień jest sprzeczne z zasadami cechującymi postępowanie administracyjne, gdyż nie wymienia wprost jakie dokumenty strona winna dostarczyć. Nadto postanowienie to nie precyzuje, którego z usytuowanych budynków dokumentacja ta ma dotyczyć. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że organ administracji powinien w sposób jak najbardziej przystępny i jasny zwracać się do strony tak, by rozstrzygnięcie było dla niej precyzyjne i zrozumiałe. Konsekwencją niezgodności z prawem dwóch ww. postanowień jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, naruszenie przepisów prawa materialnego regulujących kwestię legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu. Z art. 48 ustawy Prawo budowlane wynika, że zasadą jest, iż obowiązek rozbiórki wybudowanego samowolnie obiektu budowlanego poprzedzony jest oceną możliwości jego legalizacji po ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji obiektu, przy czym legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, tylko uprawnieniem inwestora. W ocenie skarżącego kasacyjnie, wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji nie zmierzał do zakończenia sprawy. Sąd nie dokonał wnikliwej analizy sprawy oraz pominął stanowisko prezentowane przez skarżącego kasacyjnie. Podobnie zachowały się organy administracji, które nie starały się, by dogłębnie wyjaśnić sprawę jak również nie starały się należycie odnieść do stawianych zarzutów. W rozpatrywanej sprawie organy naruszyły zasadę prawdy materialnej wynikającą z art. 7 K.p.a. Naruszyły też wynikający z art. 9 K.p.a. wymóg należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nie został również spełniony wynikający z art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. wymóg wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego. Decyzje organów I i II instancji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, wydane zostały z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie przywołania właściwej podstawy faktycznej, gdyż uzasadnienia tych decyzji nie zawierają obligatoryjnych elementów wymaganych przez ten przepis. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, obowiązki organu administracji w postępowaniu administracyjnym są analogiczne do obowiązków sądu cywilnego. Organ musi więc, podobnie jak sąd cywilny, zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Niedopuszczalne jest ogólnikowe powołanie się na cały materiał dowodowy, zamiast przytoczenia oznaczonych dowodów, jako podstawy poszczególnych faktów. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że organ administracji w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. powołał w jej sentencji niewłaściwą podstawą prawną nakazująca ewentualną rozbiórkę budynku. Podstawą wydania nakazu rozbiórki jest bowiem art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a nie jak wskazał organ administracji art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 2 i art. 83 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. To naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie stało się jednak przedmiotem zainteresowania i rozpoznania przez organ II instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny. Co więcej Sąd uznał, że przywołanie w decyzji niewłaściwej podstawy prawnej nie jest istotnym uchybieniem, gdyż właściwa podstawa prawna wskazana została w uzasadnieniu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie tego rodzaju rozumowanie jest nieuzasadnione, gdyż podanie niewłaściwej podstawy prawnej w sentencji byłoby sanowane podaniem prawidłowej podstawy w uzasadnieniu decyzji, co jest sprzeczne z art. 107 K.p.a. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że wynikiem przytoczonych wyżej zarzutów jest również naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów na skutek nieuwzględnienia naruszeń prawa materialnego i procesowego, które winny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. D. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Wprawdzie w zarzucie skargi kasacyjnej nie został wskazany ust. 4 ww. artykułu jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie nawiązuje do tego właśnie przepisu. Z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wynika, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Obowiązki, o których mowa, ust. 3 art. 48 ww. ustawy, to przedstawienie, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; przy czym do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Ww. obowiązki określane są przez organ nadzoru budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych (art. 48 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Postanowienie z dnia [...] września 2008 r. dotyczyło wszystkich samowolnie zrealizowanych przez skarżącego kasacyjnie obiektów, w tym także obiektu oznaczanego w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część protokołu z kontroli z [...] kwietnia 2011 r. jako obiekt nr [...], to jest magazynu. W piśmie z dnia [...] maja 2011 r. skarżący kasacyjnie zadeklarował, iż zamierza zalegalizować budynek administracyjno-magazynowy i wiatę o konstrukcji stalowej. Mając na uwadze treść tego pisma organ administracji w piśmie z dnia [...] września 2011 r. powiadomił skarżącego kasacyjnie, że wszczął postępowanie dotyczące budynku magazynowego oznaczonego na mapie geodezyjnej jako budynek nr [...]. Wszczęte zostało tym samym odrębne postępowanie, w którym wydane zostało postanowienie z dnia [...] września 2011 r., nr [...] nakładające na skarżącego kasacyjnie obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia legalizacji budynku. Postępowanie to zostało wyodrębnione z pierwotnego postępowania dotyczącego wszystkich samowolnie zrealizowanych przez skarżącego kasacyjnie obiektów. Zaznaczyć przy tym należy, że w tym nowym postępowaniu organ administracji mógł korzystać także z dowodów, które zgromadzone zostały w innym postępowaniu administracyjnym. Nie zostały więc wydane dwa postanowienia nakładające obowiązek ten sam obowiązek w postaci przedłożenia dokumentacji, tylko jedno postanowienie z dnia [...] września 2011 r., wydane w nowym postępowaniu. W postanowieniu tym prawidłowo określono dokumenty, które skarżący kasacyjnie był zobowiązany dostarczyć. Odnoszenie się do argumentów dotyczących prawidłowości postanowienia z dnia [...] września 2008 r. jest zbędne, gdyż postanowienie to wydane zostało w pierwotnym postępowaniu, z którego wyłączono do odrębnego postępowania sprawę samowolnej budowy budynku magazynowego oznaczonego, jako budynek nr [...]. Prawidłowość pierwotnego postępowania i wydanych w nim orzeczeń nie była zaś i nie mogła być przedmiotem oceny Sądu I instancji. Przesłanki legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego są jednoznacznie wskazane w ustawie Prawo budowlane. Podstawową przesłanką jest wykonanie przez inwestora obowiązku przedstawienia w wyznaczonym przez organ administracji terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Z art. 48 ust. 3 tej ustawy jednoznacznie wynika również, że jeśli dokumenty te w terminie tym nie zostaną przedłożone zastosowanie ma art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane to jest, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nakazania w formie decyzji administracyjnej rozbiórki obiektu budowlanego. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że skarżący kasacyjnie nie wykonał nałożonego na niego obowiązku przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Nie było tym samym podstaw do kontynuowania postępowania legalizacyjnego. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że organy administracji nie wyjaśniły należycie kwestii możliwości legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego nie znajduje więc żadnego uzasadnienia. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 P.p.s.a. poprzez to, że "wydanie wyroku przez ten Sąd nie doprowadziło do końcowego załatwienia sprawy, a odniosło przeciwny wręcz skutek i spowodowało, iż przedmiotowa sprawa wróci do punktu wyjścia". Art. 135 P.p.s.a stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja była decyzją prawidłową co oznacza, że brak było podstaw do tego, by Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmował jakiekolwiek środki w celu usunięcia naruszenia prawa. Twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że "wydanie wyroku nie doprowadziło do końcowego załatwienia sprawy" oraz, że na skutek wydania wyroku "sprawa wróci do punktu wyjścia" są pozbawione podstaw i nie mają żadnego uzasadnionego związku z oceną, czy art. 135 P.p.s.a. powinien być w przedmiotowej sprawie przez Sąd I instancji zastosowany. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. poprzez zaakceptowanie naruszeń procedury administracyjnej, które skutkować miałyby koniecznością zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszone zostały, zdaniem skarżącego kasacyjnie, art. 7 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest postaw do przyjęcia, że Sąd I instancji zaakceptował fakt wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem ww. przepisów K.p.a. Art. 7 K.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W toku postępowania przeprowadzone zostały przez organy administracji wszelkie niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy czynności. Skarżący kasacyjnie posiadał też informacje o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie w postępowaniu administracyjnym co najmniej od [...] maja 2011 r. korzystał z pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Taką datę nosi bowiem pierwsze sporządzone przez pełnomocnika pismo procesowe znajdujące się w aktach sprawy. Nie ma tym samym podstaw do przyjęcia, że naruszony został przez organy administracji art. 9 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten statuuje w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadę swobodnej oceny dowodów. Z przepisu tego wyprowadza się też kryteria tej oceny jakimi są jej zgodność z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena materiału dowodowego dokonana przez organy administracji i zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów i brak jest podstaw do jej kwestionowania. Organy administracji należycie wyjaśniły stan faktyczny, który legł u podstaw wydanych przez te organy rozstrzygnięć jak również należycie wyjaśniły podstawę prawną tych rozstrzygnięć. Uzasadnienia decyzji pozwalają na odtworzenie argumentacji, którą kierowały się organy administracji przy wydawaniu decyzji oraz na ocenę zasadności tej argumentacji. Nie ma tym samym podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organ administracji pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji dowody, które stanowiły podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Organ ten wymienił bowiem w uzasadnieniu decyzji jako dowód protokół oględzin z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz pismo pełnomocnika skarżącego z dnia [...] maja 2011 r. zawierające oświadczenie o tym, które budynki chce zalegalizować, a które zamierza rozebrać. Organ odwoławczy uznał ustalenia organu I instancji za prawidłowe. Ponowne przytaczanie dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu było w tej sytuacji niecelowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie poza przytoczeniem treści przepisów K.p.a. oraz stwierdzeniem, że zostały one przez organy administracji naruszone nie przedstawił żadnych argumentów, które wskazywałyby na to, że przepisy te rzeczywiście zostały niewłaściwie zastosowane. Ponieważ ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego były prawidłowe nie było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. i uchylania decyzji organu pierwszej instancji w celu ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ. Wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 77 K.p.a. oraz 107 K.p.a. nie mogły być przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości jaki przepis prawa materialnego lub procesowego został naruszony. Art. 77 K.p.a. składa się z czterech jednostek redakcyjnych (paragrafów) zaś art. 107 K.p.a. składa się z pięciu jednostek redakcyjnych (paragrafów). W skardze kasacyjnej wskazano zaś ogólnie na naruszenie ww. przepisów nie wskazując, który paragraf lub paragrafy zostały naruszone. Nie jest zaś rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej i ustalanie, które w istocie przepisy wymienionych artykułów, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone. Niezasadny jest także, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Stan faktyczny w sprawie, jak to już zostało wyżej wskazane, został ustalony przez organy administracji prawidłowo. Zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tych ustaleń i stwierdzenie tego faktu w uzasadnieniu wyroku nie może więc być uznane za naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że w przedmiotowej sprawie materialnoprawnoprawną podstawą wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego powinien być art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Takie też przepisy wskazane zostały przez organ I instancji w części wstępnej decyzji jak w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że błędną podstawę prawną w części wstępnej decyzji organ administracji wskazał w decyzji dotyczącej innego budynku. Odnoszenie się do zarzutu powołania przez organ administracji na niewłaściwej podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest więc zbędne. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.